我国中等教育职普比结构问题的政策发展轨迹及理性思考

　　摘要：中等教育职普比是指高中阶段职业教育与普通教育的结构比例。普通高中与中职教育是高中阶段教育的一体两翼，适当的结构比例有利于中等教育和我国人力资源结构的优化与协调发展。以政策文本和统计数据为基础对职普比一问题的源起及演进情况进行分析，有助于更系统全面地进行理性思考。职普比问题在决策的科学性、学生的教育选择权、市场和行政指令作用发挥等方面存在着两种不同的主张。坚持职普比大体相当依然具有重要的现实意义，有助于办学条件、师资、教学、实训设备等资源的优化配置，国家层面对该问题的政策评估亦应当及时跟进。

　　关键词：高中阶段教育；职普比；结构比例；理性思考

　　中等教育在整个教育体系中起着承上启下的重要作用。目前，我国中等教育采取的是普通教育和职业教育并行发展的二元结构，实行初中后分流的教育制度，形成高中阶段教育的普职结构。中等教育结构比例，亦称之为普职比，或者教育类别比（本文称之为职普比），是牵动中等教育全局、监控和调整高中阶段教育的重要指标。这种结构的合理与否，直接影响到人才培养的数量和规格，进而影响到劳动就业、经济发展和政治安定。因此，高中阶段职普比结构不仅是一个重要的教育问题，也是一个重大的社会问题［1］。

　　本文以政策文本梳理和统计数据作为基础，对改革开放以来中等教育职普比结构问题的源起及政策发展脉络进行梳理分析，试图从理性视角探寻政策决策过程、规律并进一步理清该项政策延续的必要性和现实意义。

　　一、中等教育职普比结构政策的源起与发展脉络

　　1978年，邓小平同志在全国教育工作会议上提出，“应该考虑各级各类学校发展的比例，特别是扩大农业中学、各种中等专业学校、技工学校的比例。”［2］自此后，许多城市进行了中等教育结构改革的试点。从现有文献看，这是研究中等教育结构的调整问题及此后我国中等教育结构发生重大变化的先声［3］。

　　1980年，《国务院批转教育部、国家劳动总局关于中等教育结构改革的报告的通知（国发［1980］252号）》中指出，“改革中等教育的结构，发展职业技术教育，适应四化建设的需要，是当前亟待解决的问题。”“可适当将一部分普通高中改办为职业（技术）学校、职业中学、农业中学。经过调整改革，要使各类职业（技术）学校的在校学生数在整个高级中等教育中的比重大大增长。”［4］这是改革开放以来第一份对调整中等教育结构和发展职业技术教育做出全面、系统规定的国家政策性文件。

　　1983年，《教育部、劳动人事部、财政部、国家计委关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》中提出，“力争到1990年，使各类职业技术学校在校生与普通高中在校生的比例大体相当。”这是国家政策文件首次明确提出职普比大体相当问题。

　　1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中指出，“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育。”“职业技术教育恰恰是当前我国整个教育事业最薄弱的环节。一定要采取切实有效的措施改变这种状况，力争职业技术教育有一个大的发展。”“根据大力发展职业技术教育的要求，我国广大青少年一般应从中学阶段开始分流。”“力争在5年左右，使大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数，扭转目前中等教育结构不合理的状况。”

　　1987年，《国务院办公厅转发原国家教委等四部委于1986年7月召开全国职业技术教育工作会议的情况报告》中提出：“七五期间全国职业技术教育的发展目标是：在1990年前后使全国大多数地区高中阶段职业技术学校的招生数达到与普通高中的招生数大体相当。”

　　1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》中在回顾《中共中央关于教育体制改革的决定》公布以来我国职业技术教育取得的发展成效时指出，“高中阶段各类职业技术学校和普通高中的招生数之比已接近1∶1，中等教育结构单一的状况有了较大改变。”并进一步指出90年代发展职业技术教育的主要任务是“扩大招生规模，特别是扩大中等职业技术学校的招生规模，使全国高中阶段职业技术学校的在校生人数超过普通高中的在校生人数。”

　　2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中指出，“要以中等职业教育为重点，保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当。”

　　2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》中指出，“到2010年，中等职业教育招生规模达到800万人，与普通高中招生规模大体相当。”

　　2010年，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》指出，“根据经济社会发展需要，合理确定普通高中和中等职业学校招生比例，今后一个时期总体保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当。”

　　2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中指出，到2020年，“结构规模更加合理，总体保持中等职业学校和普通高中招生规模大体相当。”

　　通过梳理该项政策的发展历程可发现，首先，该项政策的出台有其特定的历史背景。改革开放初期，党和国家意识到“中等教育结构的改革，归根结底是使教育如何更好地为以经济建设为中心的各项建设事业服务的问题。如果继续忽视，不给予应有的地位和积极扶持，将会贻误建设事业。”一方面，职业教育被“忽视”，急需“积极扶持”，另一方面，国家充分认识到了中等教育结构比例对于经济社会发展的重要作用。第二，该政策涉及职业教育学校数、招生数及在校生数，而新世纪以来的几次重大《决定》，将此3项指标统称为事业规模。除1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》中在描述职业教育取得的成就时提及了1∶1的量化要求之外，从未在国家宏观政策层面对发展任务或目标具体提及1∶1，而都是“大体相当”的表述。第三，职普比“大体相当”是改革开放以来国家一直在努力坚持的一项重要的职业教育宏观战略政策。

　　二、1990—2014年高中阶段职普比结构的实证分析

　　1990—2014年间，全国中等职业学校学校数与普通高中学校数经历了一个优化整合的发展过程。20世纪90年代最初几年，中职学校数远远超过普通高中数，到21世纪初，职业学校经历招生滑坡之后，学校数量也明显地低于了普通高中学校数，到2005年及以后，国家开始致力于促进职业教育又好又快地发展，中职学校数与普通高中学校数基本上形成了稳定的布局结构且学校数量大体相当（见图1）。

　　1990—2014年间，中等职业教育与普通高中招生数也呈现出大体相当的发展过程。20世纪90年代最初几年，二者招生比例大体相当；到21世纪初，中职招生规模较普通高中有了较大差距。在国家政策的强力推动下，尤其是《国务院关于大力发展职业教育的决定》出台后，国家实行资助、免学费等职业教育利好政策，有力地促进了职业教育的发展，到2008、2009年，职普招生比例实现了大体相当，中职学校招生略高于普通高中招生数；此后几年，由于初中毕业生数量的急剧下降等综合因素，中职招生数又呈现出明显下滑趋势（见图2）。

　　1980—2014年间，高中阶段职普两种不同教育类型学生在校生比例情况也呈现出大体相当的状态。1980—2000年间，职普比例差距较大，由1980年的职普差70.2%，逐渐缩小到2000年的7%；之后由于中职招生数的滑坡及普高热的升温，到2005年，该差距又扩大到16.2%；之后在相当长的一段时间内很好地保持了职普比在校生数的大体相当，直到2013年后，职普比在校生比例又逐渐扩大，与招生数等指标共同呈现出了一脉相承的发展特征（见图3）。

　　三、中等教育职普比结构问题的研究现状分析

　　关于高中阶段职普比结构问题，学术界存在着两种不同观点，一种赞同职普比大体相当政策继续实施，姑且称之为赞成者；一种则坚决要求职普比大体相当政策退场，本文称之为反对者。分歧主要集中于决策是否科学、政策是否合理、学生选择权是否受到侵犯、政府计划强制与市场“用脚投票”的选择孰优孰劣等方面。

　　（一）决策的科学性与否

　　赞同者认为，决策的科学性并非完全等同于决策的正确性，“许多影响重大的政策其实都未经过充分论证，一些经过充分论证、有着充分证据的决策在后来的实践中却被证明是不合适的。”［5］基于经验，基于发展愿景，基于战略统筹考量而做出的决策未必就是伪命题。“不能因为普职1∶1的政策没有经过充分论证、形成可靠依据而去否定或者怀疑它”。鉴于职业教育所处的现状，在一定发展时期内，鼓励维持一定规模的职业教育、加强对系统培养技术技能人才的支持力度是国家战略发展的需要。对职普比大体相当政策，我们可以去评估监测它在实施过程中的效果及利弊，但不能因决策制定之初缺乏充分论证而贸然去质疑它，甚至提出废除。

　　反对者则认为，作为一项指导全国中等教育发展的重要量化指标，1∶1或职普大体相当的提法本身是否经过科学、严密的决策与论证，无从考证。该指标的参照系统与职教发展的基本动因不一致是最大的缺陷［6］。“中学教育结构应与社会经济发展需求相适应。普高与职高的招生标准应视各地区的具体情况而定，若盲目地‘一刀切’是违背教育发展规律的。”“‘1∶1’的目标实际上并未抓住问题的本质，这个所谓的‘理想’目标自然也就不是中等教育结构调整的真正理想的比例目标。”［7］

　　笔者假设重新设计一条充分保障学生选择自主权，且能够系统培养技术技能人才的路径：职普比政策废除，政府有关部门完全放开对中等教育结构比例的宏观调控，让学生和家长完全自由、自主地选择教育类型，“用脚投票”后，个别地区可能会出现职业学校招生严重下滑，普通高中人满为患，相应的招生、师资、办公设备、教学及内部管理将在一段时间内出现失衡与失序，需要迅速对资源进行重新优化整合与配置。同样3年的时间，如果就读中职学校，学生已经基本练就了很好的技能和本领，被有关单位高薪招聘，成为单位的技术骨干。但如果就读普通高中，在资源有限的情况下，学生的教学质量会在某种程度上受到影响，学生适应普通高中的学习模式尚好，如果听不懂相关课程或者对学科教育不感兴趣，更喜欢动手的情况下，青年学生宝贵的3年青春时光将会出现某种程度的浪费，相关的社会资源、教育资源及学生成长的“机会成本”将大大增加。

　　那么，经过一段时间的资源配置和调试之后，会不会有所改观呢？笔者认为答案是否定的，一方面，师资并不能在短期内迅速培养出来或者顺利实现转岗，职业学校的教师或许面临“没学生教”但又教不了普教课程；另一方面，社会对技术技能人才需求的“技工荒”问题［8］会更加雪上加霜，需要对相关社会人员或未能升入高一级学府的普通高中毕业生进行职业技能培训。众所周知，许多社会培训机构鱼龙混杂，质量参差不齐，难说会比系统的职业学校人才培养质量更强或者强多少。另外，“学而优则仕”的观念早已根深蒂固，蓝领技术工作的苦脏累险、社会对于科学与技术的不同认同程度，经济社会发展和养老、医疗等社会福利保障水平的提高和完善都是一个逐步发展和提高的过程，这些无法在短期内实现质的跨越和大幅度提高，而未来可能获得的身份地位、待遇和相应的社会保障水平情况又是学生及家长选择职业学校或普通高中的根本依据和重要参照要素。

　　（二）受教育者选择权问题

　　赞成者用职业教育实践案例论证了坚持职普比大体相当政策并未从根本上剥夺学生的选择权。山东某地区多年来坚持政府统筹教育结构，推动职业教育与普通教育协调发展，在具体做法上执行了严格的职普1∶1政策，并将职普比的执行情况与分管领导的年度考核指标挂钩，以确保该项政策的执行力，同时辅之以相应的职普融通政策。该地区职业教育一直走在我国职业教育改革发展的前沿，它的实证监测数据论证了坚持职普比大体相当的正确性、必要性与科学性。实践证明，部分职业学校学生通过中高职衔接等形式升入了高职院校，这些学生与普通高中高考后升入高职院校的学生相比，具有更好的专业知识与技能操作水平，更受用人单位欢迎。

　　反对者认为，现行的职普学生“1∶1”的数量关系带有明显的主观主义色彩。职普理想的比例关系，需要综合社会经济发展对人才的现实需求状况和普教、职教现有的办学条件进行科学和正确分析后才能确定。而社会经济的发展不仅在不同的历史时期呈现出不同的面貌，就是在同一历史时期在不同的区域也存在很大差异，所以，普教、职教的比例关系决不能机械地仅仅划定为“1∶1”［9］，剥夺学生的受教育选择权。

　　笔者先从一个故事讲起，战国时期著名思想家庄子讲过一个“朝三暮四”的经典案例。有一养猴子的老翁每天给猴子喂橡子。当橡子不太多的时候，老翁想限制一下猴子们每天的进食。他对猴子们说：“早上给你们喂三颗，晚上给你们喂四颗，如何？”这群猴子听了后很是愤怒，于是老翁赶紧提出了另外一个分配方案：“好吧，如果你们不满意，那就早上给你们喂四颗，晚上给你们三颗，怎么样？”猴子们听了后都拍手叫好，高兴得不得了。老翁的分配方案没有实质性的变化，他也并没有因为这种改变而多付出什么。但对于猴子而言，却有很大的不同。前者是老翁一方意愿，体现的是命令与服从，后者是双方协商，体现的是自由与选择，因而两者在满意度上大相径庭。由此看来，给予选择权是提高满意度的重要前提条件，这一论断对于高中阶段职普比问题同样试用。

　　职业教育具有服务经济社会和促进个人发展的双重功能。从理论上讲，社会功能与个人发展功能的实现应当一脉相承地统一于职业教育实践和学生个体之中。然而，现实情况是，学生及家长自然而然愿意通过选择职业教育，来实现学生个体发展，这在某种程度上体现着职业教育的市场属性；与此同时，实现职业教育对社会经济发展的助推作用，缓解社会对技术技能人才需求的迫切性是政府职能和宏观调控的重要方面，这体现着职业教育的公益属性。如果学生及家长都不选择职业教育，人才供需的结构性矛盾在一定时期内加剧，将不利于经济社会发展的进步和国家稳定大局，政府的宏观调控作用和功能将面临巨大挑战，这显然违背了政府职业教育的宏观战略和顶层制度设计的应有之义和基本导向。因此，给予学生选择权并非是无限度的、绝对自由的。

　　个别情况下，剥夺受教育者选择权的并非是教育行政部门，而是学生家长及社会，高考被狂热追捧的背后，影射的是一种选择的无奈。学生尚未成年，有些情况下无法做出理性判断，而家长根据生活经历、社会阅历、经验教训，甚至面子，出于选择机会的唯一性和未来的不可逆性、不确定性，为了减少选择的失误，在个体兴趣与长远发展空间之间权衡利弊，协助学生做出了所谓的“最优”选择。学生及家长的自由、自主选择并非完全等同于理性选择。从历史进程看，适合学生的教育应当是最好的教育。受教育者选择权的充分发挥，自由自主地进行“用脚投票”，更多地依赖于职业教育事业的发展、国家整个教育体系的融通与完善、相关经济社会保障水平的提高，而并非简单地、单方面地强调受教育者的选择权。

　　（三）行政命令手段干预教育结构自主调节

　　反对者认为，该项具有全国指导性的政策是计划经济体制色彩严重的、运用行政命令手段干预教育结构的典型案例。赞成者则认为，任何国家的市场经济都不是绝对自由的，更不能是无政府状态的。健康的市场经济是法制经济，它对政府的宏观调控，在充分尊重市场规律的前提下，不仅并不排斥，而且是市场正常运行的必要条件，关键是必须充分尊重市场规律［10］。

　　赞成者指出，职业教育与普通教育是高中教育阶段两种不同的教育类型，但这种双轨制的人才培养模式并非完全是二元对立的，融通路径的设计、综合高中的出现，随着教育和社会经济发展的进步，二元对立逐渐会走向整合统一［11］。职业教育可以探索出一条高考之外的另一条中国教育的实现路径与形式，它的积极探索能够有效回答中国教育的未来之路和方向，这种探索在某种意义上还影响着国家人力资源开发的进程和经济发展的技术技能人才支撑，为什么不对这种探索进行积极的鼓励和政策支持呢？

　　笔者认为，职业教育在发展过程中，在充分发挥市场调节作用的同时，并非意味着政府功能的弱化。政府与市场作用的发挥，同职教与普教一样，亦需要经历从二元对立到统一的发展过程。在一定发展时期内，维持一定规模的职业教育是国家战略发展的需要。系统地对技术技能人才培养并非与职普比大体相当有必然的矛盾，二者可以在政策设计中实现完美统一。职普比大体相当是国家在用行政手段推进教育资源的优化配置，推进方法应逐渐由行政强制向行政与市场“双轮驱动”过渡。

　　努力提供多样化、合理化、具有选择性的人才成长通道，让他们可以自由选择升学或就业通道，且能够实现条条大路通“成功”，选择先读书后就业或者先就业后读书，且选择先后的价值量等同，在大数据和“互联网+”的当今时代，显然已经不再是难题。如学生入学后可以自由地选择或切换升学或就业的路径，可以自由地选择学科特点的普通教育课程或针对性强的职业教育岗位课程，可以自由地选择先就业后读书或者先读书后就业，而这些愿景实现之后，相信职普比例问题已然迎刃而解。教育终究是对学生的教育，是他个人的过程体验，能让他勇敢自信地说：“我的未来发展道路，请让我自主选择”，个人成长路径能够“殊途同归”之时就是国家教育真的进步了！

　　四、对中等教育职普结构问题的理性思考

　　公共政策学认为，在处理公共秩序与私人权利的关系问题时，二者的界限难以划定，但参照公共利益的界定标准也可提供一些基本原则。一是正当性，即公共秩序的需要与私人利益相比较是否对公共利益更有利。二是必要性，即公共秩序如果可以有多种实现手段，就应当尽可能少侵犯或者不侵犯个人利益，以便提高公共政策的效率。三是合法性，即保护公共秩序的措施要能够接受司法审查，如果公民个人对相关政策产生不满，完全可以通过司法途径加以解决。四是合理性，即个人利益的损失应该得到合理的补偿，尽管有时候很难进行量化［12］。在我国目前仍然以考试通过率（中考）决定个人上学类型的情况下，职业教育的规模应为普通教育规模的3～4倍［13］。这一研究结论恰恰佐证了近几年来政府对于职业教育的重视和大力支持的必要性。对于职普比，我们不妨做出如下几个判断。

　　第一，中等教育结构调整是个动态性的变化过程，是一个教育结构调整的重大宏观政策问题，绝非“小儿科”［14］。国家实施职普比大体相当战略的愿景与初衷在于在重普轻职、职业教育发展困难重重，而国家又意识到它的不可或缺的重要意义的社会环境下实施的“策略”，以期引发社会公众对职业教育的高度重视，教条地论证其在理论上的科学性、合理性没有太多实质性意义。

　　第二，系统培养一定规模和质量的技术技能人才，不但是职业教育发展的需要，更是国家宏观经济社会发展的需要。在职业教育一直处于弱势地位的以往和当下，职普比政策的实施，能够有效地确保职业教育的一定规模，有了规模才有可能探讨质量问题，这是职业教育发展的坚强基石。人才培养的类型划分并不是一成不变的，更不应该有三六九等、高低贵贱之分。职业教育与普通教育原本就是两种不同教育类型分别应当适用于不同智能类型学生的教育方式，应当各有其相应的层次、结构与培养目标，并相互融通转换，而并非是升学与就业的敌视对立，我们应当探寻的是二者的结合与实现路径，而并非简单地讨论比例合适与否。

　　第三，职业教育主要是为区域经济社会发展服务的教育类型，不同区域经济社会发展和职业教育的发展水平差异巨大，因此，将职普比“大体相当”理解为区间的条件下，给予地方政府及相关部门一定的自主权，应当是职普比及中等教育结构调整的应有涵义，国家对职普比结构的宏观调控对于规避教育管理中的“马太效应”“劣币驱逐良币”现象有着积极而重要的意义。我国不同区域间职业教育发展的情况差异巨大，根据地区发展程度的差异确定普职招生比例［15］，给予地方政府适当发展职业教育的自主权是必要的。

　　第四，数量、质量、结构、效益、类型、层次六大职业教育发展要素，应统筹兼顾，在不同的职业教育事业发展阶段应有所侧重。规模是实现职业教育可持续发展的基础和前提，保证职业教育达到一定规模，调整职业教育在整个教育结构中的比例是我国发展职业教育的一项长期战略。从国际社会职教发展情况来看，各国高中阶段教育中职业教育学生比例普遍较高。以瑞士为例，该国就读职业学校的比例达75%［16］。从我国的实际情况看，质量较高的职业教育恰恰多在职业教育数量较大的地区。我国几个职业教育发达地区的实践说明，1∶1的指标既有客观要求，又是有可能实现的。如在21世纪初期，职业教育滑坡和处于低谷发展时期，大力发展职业教育，努力促进职业教育扩大并维持一定规模，是非常必要的。而稳定职业教育规模后，提高职业教育质量，着力构建适应事业发展需要的层次就或许成为新的战略重点。

　　第五，当前坚持高中阶段职普比大体相当仍然具有重要的现实意义。从长远看，要提高职业教育吸引力，在教育系统内部，应当不断改革招生制度，努力实现高中阶段职普同台同批次同步录取；在教育教学过程中应当不断促进职普融通机制建设，探索学分银行，不断提高职业教育质量；不断完善现代职业教育体系路径，让学生尽可能地实现“用脚投票”，如推行教育券等做法值得借鉴。在教育系统外部，应当不断改善技术技能人才的社会地位和经济待遇，建立技能人才的激励与保障制度。

　　第六，政策决策、政策执行、政策评估构成了一个完整的政策循环。对于政策决策环节，应不断提高职业教育政策的科学化和民主化水平，建立科学合理的政策体系。政策执行环节，应主要研究政策执行中受制约的因素，政府资源的有限性、政策执行的力度和效度，提高政策执行的有效性，改善政策执行效果。政策评估是检验政策效果的基本途径，也是决定政策未来走向的重要依据，更是合理配置政策资源的基础工作。政策评估有利于促进政策的科学化进程，也是缓解社会矛盾的有效途径。职普比政策的存废，除了应当梳理该项政策的起源、发展历程、当前面临的新的发展环境和形势外，还应当对政策的实施情况、实施效果进行适时评估，其目的在于了解政策效果与政策目标之间的偏差、政策的实施为社会带来的效益和耗费的成本、未来的政策走向等等。建立和完善量化的评估标准，为政策评估提供科学的方法与工具，为政策执行考核提供技术保证是其中的关键环节。

　　总之，教育自有其应当遵循的科学规律，这一规律对职教普教同样适用，我们应当做的是研究规律、运用规律来办更好的职业教育。职普比是职业教育事业发展中一个非常关键的政策问题，在一定时期内保持职普比大体相当具有很大的必要性。一个国家，不仅需要培养学术尖子，还要培养职业尖子、职教尖子，甚至更多的人应当成为职教尖子。依据社会发展的趋势，高中阶段教育将会从普职二元分离的结构，逐渐发展为普、职、普职融通并存的三元结构，再到普职融通一体化的一元结构［17］。当前，我国中职教育的相对比例和规模逐步下降，具有某种必然性和合理性。但是如果下降速度过快，则将直接造成中职教育资源的配置失衡和流失，更重要的是会影响整个社会人力资源的合理构成。这一点在我们构建普职双向互通的“立交桥”时，必须予以足够的重视［18］。

　　从某种意义上讲，职业教育的发展繁荣，职普比提高的内驱力，依然更多地取决于国家经济社会的发展水平。如果读职教一样可以有体面的生活，令人尊敬的社会地位，富足的薪资报酬，无后顾之忧的社会医疗、养老、住房等福利保障，用人体制的一视同仁，试问有谁又何必非要去读到博士甚至博士后？因此，提高技术技能人才的地位、待遇，并在技术工人中实行技术等级与工资挂钩的制度［19］，建立与学科教育、学术路线并行等值的薪酬制度体系，国家社会保障水平的不断跟进，人力资源相关制度的配套改革，职业岗位设置等是其中的关键环节。这些，都取决于国家经济社会发展的水平和实力，更考验着政府进行顶层制度设计的能力与魄力！