自愿出口限制协议的国际法问题研究

　　摘要：VERs通常是出口国面对进口国威胁对其采取单边进口限制措施的压力的回应，实质上并非“自愿”。VERs在WTO成立后被《保障措施协定》明文禁止，但仍然以“灰色区域”的方式进行运作。中美贸易战背景下，美国又使VERs“死灰复燃”。美国重拾VERs，是因为多边主义已经不符合美国的国家利益，因而转向了单边主义。WTO义务的商业合同性质以及美国作为当今世界超级大国的事实，决定了美国能够罔顾WTO多边贸易体制，要求采取已被WTO禁止的VERs。中国应与广大WTO成员共同捍卫多边规则，抵制美国要求的VERs。

　　关键词：自愿出口限制协议；WTO；保障措施协定；中美贸易战；单边主义

　　2017年3月，美国依据1962年《贸易扩张法》第232节对进口钢铁和铝实施加征关税的措施（“232措施”），并将这两种金属的全球供应过剩主要归咎于中国的产能过剩。與此同时，美国允许其他WTO成员通过自愿出口限制协议（VoluntaryExportRestraintAgreements，VERs）就钢铁和铝的额外关税进行豁免谈判，钢铁和铝出口国必须同意旨在为美国生产商提供类似保护的配额，以及其他为了维护美国国家安全、保护钢铁和铝产业免受进口冲击所必需的限制措施。国内外学界对VERs的研究主要从经济学的角度展开，从国际法视角研究VERs的成果屈指可数。多边贸易体制下的VERs是否具有合法性基础？会产生哪些影响？中美贸易战背景下VERs“死灰复燃”的原因是什么？对这些问题的探讨具有较强的现实意义。

　　一、自愿出口限制协议的理论与实践

　　从形式上看，一项VER是通过双边谈判而达成，出口国政府同意将向进口国出口的特定产品限制在预先确定的水平上，此种限制可能通过数量、价值或市场份额的方式来设定。事实上，出口国单方施加的出口限制（也称为“自动限制”）并不需要与进口国签订一项协议，它可能是面临进口国保护主义压力的结果或者为了出口国的利润最大化。对于后一种情形，出口限制的启动并不必然是政府行为，而可能是供应商（如出口商）自己所为。出口限制可能具有非正式的性质，无论政府是否参与，采取的形式如出口预测、进口监测、价格监测、双边磋商或产业与产业的安排。中美贸易战背景下的VERs指的是政府与政府之间的协议，本文探讨的也只针对此种VERs。

　　VERs通常是出口国面对进口国威胁对其采取单边进口限制措施（如提高关税或其他贸易壁垒）的压力的回应。VERs包含对出口商的内在“补偿”，允许出口商提高出口商品的价格，从而促进对出口限制的谈判。相较于加关税或进口配额等“赤裸裸”的贸易保护措施，出口国采取的VERs从形式上看还是自由贸易。VERs被冠以“自愿”的名义使得进口国可以假装其并未参与决策程序，掩盖进口国将VERs作为保护主义政策的目的。而真正独立和自愿的出口限制将由出口国或出口商自行启动，不需要与其他国家达成任何协议。此种出口限制只存在于没有竞争的、特别是寡头垄断的产业中。出口国愿意接受VERs还与贸易义务的契约性有很大关系，而贸易争端的解决最终仍取决于争端方同意的解决方案（MutuallyAgreedSolution，MAS）。

　　VERs代表了国家重商主义倾向的复兴，相信通过扩大贸易顺差来增强一国的国力。重商主义者特别提倡贸易管制，垄断对外贸易，通过各种贸易限制来保护国内市场。最早记录的将VERs作为商业政策工具发生在20世纪30年代早期。而将VERs作为解决贸易争端手段的第一个案例是日本和美国于1936年达成的限制日本对美国纺织品出口的VER。日本在30年代与缅甸、印度、澳大利亚和英国谈判达成了类似协议。80年代，日本对美国汽车出口份额的持续扩大导致美国国内政治力量寻求保护汽车产业，最终美国和日本达成了限制日本汽车对美出口的VER。这一VER不仅保住了美国汽车制造商的市场份额，还刺激了部分日本汽车制造企业赴美投资。美国于1968年与日本和欧共体签订了第一套钢铁VERs，到1984年大多数钢铁贸易都被美国、欧共体和其他国家施加的VERs网络所涵盖。70年代～80年代，VERs成为了当时国际经贸领域解决双边贸易争端的一种优选模式。最显著的VERs安排是《多种纤维协定》，该协定限制来自发展中国家的纺织品和服装出口，于2005年初到期。

　　二、自愿出口限制协议的WTO法规制

　　作为非关税措施的VERs严重阻碍了国际贸易的正常发展。1947年的《关税与贸易总协定》（GATT1947）第11条虽然规定了“普遍取消数量限制”。但未明确禁止VERs。第11条和第13条禁止任何缔约方限制出口，除非在最惠国基础上采取关税措施。如此规定的初衷是防止各国以歧视性、定量的方式独立限制出口，从而损害目标进口国的利益，而VERs是为了满足进口国保护主义要求的手段。

　　VERs在设计上具有歧视性，自愿出口限制的出口量因谈判实力的不同而有差异。采取出口限制措施的出口商通常会通过转运货物或向协议未涵盖的国家出口和投资来避免配额限制。VERs的歧视性将带来两方面的后果。一方面将导致受到限制的出口转向未受保护的市场，使得第三市场的进口激增，产生贸易转移；另一方面未受限制的出口商也将有机会进入受保护市场。VERs错误地分配了资源，扭曲了市场信号，也扼杀了国内竞争。

　　乌拉圭回合谈判将VERs列为减少和取消非关税壁垒谈判的重要内容之一，并最终决定将其废除。《保障措施协定》第11.1（b）条规定，“一成员不得在出口或进口方面寻求、采取或维持任何自愿出口限制、有序销售安排或其他任何类似措施”。第11.2条规定了针对当时存在的VERs的过渡性安排。纺织品的出口配额由《纺织品与服装协定》进行单独规制，于2005年1月1日到期。至此，VERs在多边贸易体制中已无存在的合法性基础。

　　VERs有很大的危害性，破坏了WTO的最惠国待遇原则。WTO体制下的最惠国待遇是一种“立即和无条件”的待遇。最惠国待遇原则本质上要求一成员平等地对待所有其他成员，不在成员之间构成歧视，这是处理成员之间贸易关系的基本原则。VERs仅在某两个或某几个成员之间达成，背离了最惠国待遇原则保证市场竞争机会均等的实质要求。VERs也破坏了WTO的透明度原则。确保WTO成员的经济贸易政策充分透明是实现贸易自由化和维持稳定的国际贸易秩序不可或缺的条件，而WTO也一直致力于建立一个完整的、完善的贸易政策透明度约束机制。VERs不对外公开，也不向WTO通报，而是秘密进行，因而不符合透明度原则的要求。VERs违背了WTO贸易自由化的宗旨，破坏了多边贸易体制的稳定性和可预见性。

　　尽管VERs在WTO体制下已无合法性，但VERs在WTO成立后仍然以“灰色区域”的方式进行运作。VERs未消弭的原因在于，其相较于其他贸易救济措施能给争端当事方带来更好的经济效应。例如，相较于反倾销措施而言，反倾销税被纳入进口国的财政收入中，而VERs包括对出口商的补偿，在反倾销中被纳入进口国财政收入的部分在VERs中可能以配额租金的方式纳入出口国的财政收入中。相较于进口国可能建立的替代性贸易壁垒，出口国也更有动力采取VERs。对于保障措施，对进口方来说，VERs达到了限制进口的目的，而且VERs比实施保障措施更简便易行，不需要调查程序，也没有通知的要求；对出口方来说，由于VERs通常有进口国承诺加价的安排，因此虽然出口量减少了，但利润并没有减少。由于VERs是经过进出口双方谈判达成，所以任何一方都不会将VERs产生的争议诉诸WTO争端解决机制。唯一有可能指控VERs非法性的是受到VERs貿易转移影响的第三方。

　　此外，WTO对部分成员施加的超WTO义务客观上也允许了VERs的存在。《中国入世议定书》第16条规定的“特定产品过渡性保障机制”允许WTO成员对中国采取歧视性的保障措施。根据《中国入世议定书》第16.2条，中国为了避免正式的保障措施，“应采取行动以防止或补救此种市场扰乱”，暗含了中国应采取VERs。在适用期限为12年的第16条到期前，其他WTO成员纷纷利用该条的规定与中国达成VERs，即便有保障措施可供选择。2005年6月10日，中国和欧盟就纺织品争端达成VER，规定中国将在2007年底前保证出口到欧洲的纺织品增长平稳过渡。2005年11月8日，中国和美国就纺织品争端达成VER，同意在未来三年内就中国对美国出口的21类纺织品实施数量限制。

　　三、中美贸易战背景下的自愿出口限制协议

　　美国对钢铁和铝实施加征关税措施后，邀请其他国家与其进行豁免谈判。有趣的是，很多国家对美国的232措施并没有激烈对抗，而是积极争取豁免。最终，美国豁免了欧盟、加拿大、墨西哥、澳大利亚、阿根廷、巴西和韩国。不过对欧盟的豁免于2018年5月1日到期，欧盟委员会表示希望获得无条件的永久豁免。美国允许豁免的条件就包括要求其他成员就钢铁和铝的对美出口与其进行VERs谈判。为了获得关税豁免，美国还要求各国在对华贸易政策上与其结盟。美籍华裔学者吴建民鉴于VERs曾在历史上为解决双边贸易争端所发挥的作用指出，中美应探索如VERs等合作形式减少中国产能过剩给美国经济带来的不利影响。他认为，VERs不仅有利于避免贸易战，还使企业和民众的贸易自由得到了保障。

　　1.中美贸易战背景下VERs的国际法检视。与反倾销、保障措施类似，VERs本质上是一种产业保护措施。中美贸易战背景下，美国对进口钢铁和铝采取加关税措施所要求的VERs，实际上是为了保护国内的钢铁和铝产业，因而具有保障措施的属性。WTO规则并不禁止产业保护，而是规制如何保护的问题。1994年的《关税与贸易总协定》（GATT1994）第19条和《保障措施协定》第2条、第4条规定了适用保障措施的条件和程序。《保障措施协定》第11条明确禁止了VERs。美国作为WTO规则的缔造者，理应维护多边贸易体制，按照《保障措施协定》的要求发起调查，履行通知和磋商等程序。由于WTO法对VERs的明确禁止，加上前文的分析，美国要求的VERs的WTO非法性已经昭然若揭。跳出WTO框架下的具体规则，美国要求的VERs还与国际法上的善意原则相违背。善意原则作为国际法的一般法律原则，也是《维也纳条约法公约》所确立的条约解释通则的原则之一。善意原则要求一国在实施国际法规则的过程中合理、善意地行使权利，不得为了自身利益而损害其他国家的权益。美国要求VERs背后的政治是基于权力的主张，VERs通常代表了大型进口国对较小出口国的政治和经济权力的主张。面对作为当今世界超级大国的美国，很多国家与其签订的VERs并非自愿，小国很难从这些安排中最终获益。

　　2.中美贸易战背景下VERs“死灰复燃”的原因。美国的国际贸易法中一直保有VERs的相关规定，但VERs在WTO成立后的相当长一段时间被美国视作“沉睡条款”。即便VERs在某些WTO成员间以“灰色区域”的方式进行运作，但并不那么“明目张胆”。中美贸易战背景下，VERs死灰复燃的原因值得探究。

　　美国要求的VERs本质上是一种单边贸易措施，即罔顾现有的国际规则，肆意地采取损害其他国家利益的行为。众所周知，WTO多边贸易规则是美国引领的，WTO协定的内容体现了美国缔约当时的国家利益。规则是静态的，但利益却是动态变化的，国际贸易格局的变化引发了规则和利益的失衡。规则还是当年的规则，但国际贸易格局已经大不如前。中国经济的变化引起了国际贸易格局的变化。中国入世谈判时的综合国力远不如现在，美国最终同意中国加入WTO是基于地缘政治、国家安全和经济发展的考虑。如果当时的中国一直贫困下去，将引发内乱，进而引起周边国家的紧张局势，这是美国不愿意看到的。美国当时认为中国的发展不会对其构成威胁，但现任美国政府却完全转变了态度。2017年的美国《国家安全战略》报告将中国定义为“修正主义国家”，视中国为“战略竞争者”。国际贸易格局的变化使得既有的多边贸易体制不符合美国的国家利益，美国已经抛弃了多边主义，转向单边主义，进而在国际上奉行“美国优先”的外交政策。这也就不难理解，作为单边贸易措施的VERs已经被《保障措施协定》明文禁止之后，美国又使其“死灰复燃”。

　　WTO义务的性质也能为美国要求采取VERs的动因提供一些解释。被誉为“WTO之父”的JohnH.Jackson曾指出，通过的专家组报告确立了有约束力的国际法义务，国际法有多种方法处理违反该义务的行为，尽管这些方式并非总是非常有效。JudithHipplerBello却认为，WTO规则根本不具有传统意义上的“约束力”。当根据WTO争端解决谅解设立的专家组作出对成员不利的裁决时，不可能有监禁、禁令救济、损害赔偿或警察执法。WTO规则本质上是一份国际商业合同，是成员利益博弈后的结果，因而根本上不同于原则性、宣誓性的国际条约，其目的是为了维持成员之间的利益平衡。上诉机构在“日本酒税案”中指出，WTO协定是合同的国际对应物，WTO成员在行使主权和追求国家利益时，进行讨价还价。WTO义务商业合同的性质决定了WTO不可能有像联合国安理会那样的集体制裁机制。准司法化的WTO争端解决机制仍然离不开国际政治的现实，这尤其体现在WTO裁决的执行实践中。例如在“美国赌博案”中，美国败诉之后拒不执行WTO裁决，起诉方安提瓜即便得到了争端解决机构的报复授权也无可奈何。

　　美国采取232措施同时要求进行VERs豁免谈判之后，中国、欧盟、加拿大等成员相继向WTO提出申诉。然而，由于美国一直阻止WTO上诉机构成员的任命，目前上诉机构成员只剩3名，到2019年年底上诉机构将彻底停止工作，WTO争端解决机制危在旦夕。等到有关VERs的专家组裁决出来的时候，上诉机构已经“瘫痪”，这个裁决就成了一张废纸，WTO已经无法维持正义。WTO义务的商业合同性质以及美国作为当今世界超级大国的事实，决定了美国能够罔顾WTO多边贸易体制，而要求采取已被WTO禁止的VERs。WTO已经呈现出从“规则取向”向“实力取向”异化的明显趋势。从终极意义上来说，美国能够无视国际法治要求VERs谈判也跟国际法的固有局限有关。在国际社会并不存在一个超国家的世界政府，国际法本身具有软法属性。国家利益优先决定了各国对待国际法的态度上的标准，不是“是否违反国际法”，而是“如何最大程度地捍卫国家利益”。

　　四、余论

　　在20世纪70年代～80年代成为当时国际经贸领域解決双边贸易争端的一种优选模式的VERs在WTO成立后被《保障措施协定》明文禁止。VERs破坏了WTO的最惠国待遇原则和透明度原则，违背了WTO贸易自由化的宗旨，破坏了多边贸易体制的稳定性和可预见性。由于相较于其他贸易救济措施能给争端当事方带来更好的经济效应，VERs在WTO成立后仍然以“灰色区域”的方式进行运作，但并不那么“明目张胆”。

　　中美贸易战背景下，美国又使VERs“死灰复燃”。美国重拾VERs，是因为国际贸易格局的变化引发了规则和利益的失衡，多边主义已经不符合美国的国家利益，因而转向了单边主义。WTO义务的商业合同性质以及美国作为当今世界超级大国的事实，决定了美国能够罔顾WTO多边贸易体制，而要求采取已被WTO禁止的VERs。国际现实决定了无法追究美国要求VERs谈判行为的责任。中国于2018年6月发布的《中国与世界贸易组织》白皮书指出，以WTO为核心的多边贸易体制是国际贸易的基石，中国始终反对单边主义和保护主义。作为WTO的重要成员和主要受益者，中国应与广大成员共同捍卫多边规则，维护“规则取向”的多边体制，抵制美国要求的VERs。国内学者陈咏梅曾提出，将VERs纳入多边贸易体制进行规范，对其加以纪律约束，可以解决非法VERs继续存在的问题。该建议在法理上具有合理性，但从多边谈判停滞不前的现实来看，基本不具有可行性。