城市房屋行政强制拆迁问题

　　「内容摘要」强制拆迁在现实生活中纠纷较多的重要原因之一是没有正确处理好行政强制功能和司法强制功能的关系，对适用行政强制程序进行拆迁的权力使用过多过滥，因此常常会损害被拆迁人的利益。本文通过对行政强制拆迁法律特征的分析，提出行政强制拆迁的适用范围应当限制在公益性建设项目之内，并通过严格的条件和程序来规范，籍此来保护被拆迁人的合法权益。

　　「关键词」房屋拆迁，行政强制拆迁

　　强制拆迁是指被拆迁人或者房屋承租人不履行生效搬迁安置协议中规定的搬迁义务时，由拆迁人通过仲裁、诉讼或向行政机关申请裁决的方式，使拆迁行为获得法律上的强制效力，迫使被拆迁人履行搬迁义务的活动。我国《城市房屋拆迁管理条例》第15条规定，“拆迁补偿安置协议订立以后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”第17条规定，“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁”。由此可见，我国目前立法中关于强制拆迁可以有以下三种情形：第一，拆迁人与被拆迁人或者承租人达成仲裁协议，仲裁委员会裁决被拆迁人应当搬迁的，拆迁人可以申请人民法院执行仲裁委员会做出的拆迁裁决。第二，拆迁人向人民法院起诉，由人民法院做出相应的判决并通过司法程序强制执行之。第三，拆迁人向行政机关申请裁决，被拆迁人或者房屋出租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，拆迁人可以申请行政机关进行强制拆迁。前两种情形中的强制拆迁属于司法强制程序，第三种属于本文拟进行探讨的行政强制拆迁程序。现实生活中，行政强制拆迁使用过多过滥，在适用范围和程序方面很不规范，极易引起争议和纠纷。笔者认为，行政强制拆迁适用过多是不正常的现象：一方面大量本该通过司法程序解决的问题都以行政方式解决，弱化了司法功能，增加了行政机关的压力。另一方面，行政强制的不合理适用增加了腐败和投机，容易损害被拆迁人的利益。因此，有必要加强对行政强制拆迁行为的研究，廓清其适用条件和范围，以便在立法和执法方面进行精微的制度设计，杜绝现实生活中假借行政权力侵害私人利益的情形。

　　一　行政强制拆迁的法律特征

　　笔者认为，行政强制拆迁应该是国家为实现公益目的，在被拆迁人不履行生效行政裁决中确定的搬迁义务时，由行政机关依照法定的权限和程序，迫使被拆迁人履行裁决规定义务的行为。行政强制拆迁具有一定的特殊性，不能随意扩大其适用范围：

　　第一，行政强制拆迁的目的只能是出于公共利益的考虑，这是行政强制拆迁取得合法性的实体要件。适用行政强制拆迁的公益项目，主要是指国防、公共交通、公共教育、公共博物馆、医院、环境保护等以公共利益为目的的公共建设项目、基础设施建设项目、旧城改造等带有公益性质项目。由政府补助或者规划实施的以改善居民居住条件的福利房或经济适用房建设，必要时也可以适用行政强制手段。但无论何种情况下，拆迁建设项目必须具有公益性才可以通过行政机关以国家的身份强制被拆迁人拆迁房屋，否则只能按民法上的合同行为来处理。区分公益性建设项目和商业性建设项目的标准可以通过考查该项目是否为政府的特别规划，项目为何人使用受益以及是否具有社会福利的性质来确定。纯商业性房地产开发的拆迁方式和条件，应当由市场机制来决定，不宜采用行政强制的方式来解决。此种情形下，拆迁人和动迁户完全是自愿平等的民事法律关系，双方从自身利益出发，在相互磋商博弈中达到利益的自然平衡，无需政府的干预。拆迁人应该严格按照《合同法》的规定，公平合理地取得和补偿产权人的土地房屋财产。被拆迁人有完全的意志决定是否动迁以及以何种条件动迁，拆迁人和政府都无权进行强迫性搬迁。政府只需对土地的利用是否合乎规划，开发商是否具备相应的资格等进行审批和服务性的管理就可以了，不能充当拆迁人的支持者和利益代言人。纯商业性建设项目拆迁过程中，如果开发商和动迁户达不成协议，则项目不能开工，如果达成协议后，动迁户不履行协议，影响到开发商的开发计划，开发商可以以违反协议为由申请仲裁或者向人民法院起诉。这种通过仲裁或司法强制的手段达到拆迁目的的方式与普通合同的强制执行并无差别，不能和公益性开发建设项目混为一谈。当然，即便是最纯粹的商业性房地产开发，也必须要符合城市建设的统一规划，在一定程度上也会带来优化环境、提高居住条件等某些符合公共利益的因素，但这并不能否定其商业性开发的本质。

　　第二，行政机关作出行政强制拆迁的裁决本质是具体行政行为。行政裁决是指行政机关依照法律授权，在当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。这表明，第一，在行政强制法律关系中，行政机关是国家权力的代表者和行使者，以管理者的身份对违反生效行政裁决的被管理人进行强制约束，使其履行法定的义务，被拆迁人是因为未遵守行政命令而成为行政强制的对象。在这种法律关系中，双方是命令与服从，管理与被管理的关系。这与司法强制中，人民法院以裁判身份居中处断，维护公平正义是不同的。行政强制拆迁的正当性在于它是以私益服从公益，少数人的利益服从多数人的利益为基础的。而司法强制的正当性在于它代表利益的相互平衡。从这种意义上说，司法强制是要实现民事权利之间的公平，而行政强制是要实现社会的正义。第二，行政强制拆迁的对象不能是普通的民事合同当事人，而只能是与行政管理密切相关的其他民事纠纷当事人。所以，商业性建设项目的拆迁人与被拆迁人关于补偿安置问题达不成协议的，或者达成协议一方不履行的，都只能按合同纠纷而不宜采用行政强制的方法。行政强制只能用于被拆迁人需要服从公共利益的场合。第三，关于强制拆迁的行政裁决是否恰当，应当是可诉的，法律应当给当事人留有通过司法程序获得最终救济的途径。《城市房屋拆迁管理条例》第16条第2款规定“当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。”第四，具体行政行为反映的是国家与管理相对人的法律关系，是国家与公民的利益冲突，因此，以行政强制拆迁方式征用土地的，被拆迁人获得的补偿只能是来自国家，行政裁决不当，造成被拆迁人利益受到损害的，应当适用国家赔偿程序。而出于商业目的而征用土地并由开发商补偿安置被拆迁人的项目，其补偿往往来自占用土地的开发商，反映的是平等民事主体之间的关系，被拆迁人遭受侵害的，其赔偿或补偿来自开发商或者拆迁人。

　　第三，行政强制拆迁行为的依据是生效的行政裁决，这是行政强制拆迁取得合法性的形式要件。拆迁补偿安置协议本身并不具有强制执行力，只有在行政机关做出强制拆迁的行政裁决以后，强制拆迁的目的才由拆迁人的私人意志转变为国家意志，从而获得形式上的正当性。在商业性开发建设项目中，其土地使用权是通过开发商和被拆迁人达成的协议而获得的。如果被拆迁人违反拆迁补偿协议，应当拆迁而不予拆迁的，开发商通过诉讼，取得法院的执行令以后，可以申请人民法院强制执行，这种司法程序下的强制执行，其依据是生效判决或裁定。行政强制拆迁以行政裁决为必要条件意味着在任何条件下，行政强制拆迁都不能在未经行政机关裁决之前进行，即便拆迁人和被拆迁人已经达成有关房屋拆迁补偿安置的协议，且被拆迁人的确有拒绝履行协议的违约行为，拆迁人也不能以自力救济的方式自行拆迁，而必须借助行政公权力才能获得形式上的强制效力。

　　第四，行政强制拆迁的命令是由房屋所在地的市、县人民政府做出的。政府是国家利益或者说是人民利益的代言人，由政府做出强制拆迁的命令具有特殊的代表意义和内涵，它表明，此项拆迁不是私益与私益的平衡，而是私益对公益的让步，其中包含有可能的牺牲部分私益而保全公益的成份。而一般商业性开发建设用地的强制拆迁本质上是合同的的执行，是私益之间的冲突。所以只能由人民法院的生效判决来确认，并由法院来执行。在这里，法院的判决代表公平和正义，是国家居中裁断拆迁人和被拆迁人之间的纠纷，没有代表公共利益的特殊含义。现实生活中有些地方政府为了追求政绩，加快建设进度，往往越俎代庖，以行政命令方式代替司法强制，肆意扩大行政强制的范围，这样极易造成被拆迁人无法按市场公平的原则与开发商讨价还价，实现自己应得的利益。而开发商则狐假虎威，以政府的名义大发不义之财。行政强制是行政机关所独有的功能，如果拆迁行为是由行政机关委托专业机构进行的，其行为就成为行政机关权力的延伸。行政机关申请人民法院实施强制拆迁的，其实质是行政权中执行权的体现，也属于行政强制拆迁的范围。二、《城市房屋拆迁管理条例》（下称《条例》）关于行政强制执行规定的不足。

　　1.关于何时适用司法强制何时适用行政强制的规定模糊不清，导致滥用行政强制权力进行拆迁的现象十分普遍。《条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”第17条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”从本条与第15条的延续关系来看，《条例》将是否订立和达成补偿安置协议作为能否适用行政强制拆迁的标准，这种划分很不科学。《条例》第15条将拆迁人和被拆迁人通过仲裁和司法解决纠纷的途径限定为“拆迁补偿安置协议订立后”，那么，在拆迁人和被拆迁人不能就安置补偿问题达成协议时能否通过司法途径来解决呢？这样规定事实上形成了法律空白，在客观上造成大量拆迁纠纷都只能以行政裁决的方式来解决