“到期房地产”与所有权平等

    在前几年，“到期房地产”这个说法还不为人知，到了2004年，却已经成了深圳市的热门话题。人们花钱买房，原本打算在自己的房里安享余生，最好还能传之后代。然而，从2002年起，一些深圳市的业主突然发现，自己享有所有权的房屋被宣布“到期”了。这些房屋大多是20世纪80年代修建，土地使用权的获得方式多为行政划拨，所以，土地使用权的年限长短不一。仅国商大厦内就分别存在着20年、30年、40年、50年不同的土地使用期限，据说，更严重的情况是，一栋楼内的房子有多达10种土地使用期限。其中，那些只有20年土地使用年限的，要么已到期，要么即将到期。一些业主陷入巨大的困惑和苦恼中，他们害怕，“到期”二字意味着将永远地失去房屋所有权。

    深圳市政府于2004年4月23日及时出台了《深圳市到期房地产续期若干规定》，使那些仅有20年土地使用权的业主，可以通过补缴地价或缴纳土地使用租金的方式，继续享受自己的房子。同时，那些关心自己房屋命运的旁观者，也总算长舒了一口气。

    事情似乎得到了完满的解决。但在我看来，事情还远远没有结束。

    实际上，“到期房地产”这个说法并不准确。所谓“到期”，主要是指那些房地产证登记的土地使用年限，或土地出让合同规定的土地使用年限已经到期。简单的说，就是土地使用权到期，而不是土地上的房屋所有权到期。所有权的一个重要属性就是无期限性。因此，“到期”的只能是土地使用权，至于“房产”即房屋所有权，是不可能有“到期”一说的。

    不过，“到期房地产”这个说法，在现行法律框架下也说得过去。为什么呢？因为土地和房屋在客观上是一体的，不可能有一座没有地基的房屋。因此，只要土地使用权到期，修建在土地上的房屋也就面临着归属问题。为了了解这个问题的实质意义，可以设想一种不同于我国的土地制度。如果在一个土地所有权可以由自由买卖的国家里，土地使用权到期时，房屋所有权人可以通过购买土地所有权的方法，使土地所有权和房屋所有权一体化，从而使居住的权利永不到期。当然，房屋所有权人如果财力有限，也可与土地所有权人达成协议，按市场价格分年租用土地。这样，房屋所有权和土地所有权虽然分离，但房屋所有权人仍然可以继续享有他的房屋，直到买下那块土地，或者将自己的房屋出卖为止。

    但是，按照我国《宪法》和《土地管理法》的相关规定，我国实行土地公有制，土地所有权不能进入市场交易，因此，房屋所有权人不可能在土地使用权到期后购买土地所有权。这样，一旦土地使用权到期，如果不能让房屋所有权人租用土地，势必导致房屋所有权也“到期”的局面。这就是为什么说“到期房地产”这个概念可以成立的原因。

    不过，如果真的让房屋所有权因为土地使用权到期而“到期”，那么，房屋所有权就不是实质意义上的、完整的所有权，而是处分权能受限制的所有权，其功能最多相当于使用权。老百姓用多年的积蓄，本想购买的是房屋所有权＋土地使用权，换来却是一个房屋使用权＋土地使用权，这无论如何有点说不过去。正因此，如何处理土地使用权到期后的房屋归属问题，使房屋所有权人享有名副其实的所有权，在我国就显得特别重要。关于这一点，按照《深圳市到期房地产续期若干规定》第三条的规定，深圳的业主只要补缴土地使用价即可继续享有土地使用权。如果不愿补缴地价的，也可分年支付土地租金，以保障业主的房屋所有权。这样的解决方案，应该是合理的。

    但问题是，如果出现房屋所有权人不愿意补缴地价，又不愿缴纳租金呢？按照《深圳市到期房地产续期若干规定》第六条的规定：“到期房地产不办理续期手续或申请续期未获批准的，原有划拨土地使用权消灭，其土地使用权无偿收回。适用本规定的到期房地产，其地上建筑物、构筑物按建造成本折旧补偿”。这个规定就值得商榷了。

    一般来说，房屋所有权的市场交易价格与“建造成本”并非等价。房屋所有权人在购买房屋时的价金，是由土地使用权和房屋所有权的市场价格两部分组成的，其中，房屋所有权的市场价格远远高于房屋的“建造成本”，否则房屋开发商做的就是蚀本买卖了。土地使用权到期后，其市场价格归零，但房屋所有权的市场价格却仍然客观存在，国家要收回房屋所有权，自然应以时下房屋所有权的市场价格来计算。如果按“建造成本折旧补偿”，房屋所有权人岂不将房屋的“建造成本”与市价之间的差价白送给了国家？

    实际上，国家既然有偿出让土地使用权，就已经作为土地所有权人进入到了私法关系中。国家作为所有权人进入私法关系中时，与它在公法关系中的法律地位是不同的。在私法关系中，任何主体包括自然人、法人一律平等，国家也不例外。因此，国家与自然人、法人享有的所有权在性质和效力上没有任何等级差别。比如，国家所有的一处房屋或一艘轮船要拍卖，不能因为房屋或轮船是国家的，就可以不服从《拍卖法》或《合同法》，更不可能因此要卖得贵一些。至于土地不能买卖，是因为土地对国家具有战略意义。并不意味着国家的土地所有权高于私人的房屋所有权。更不是因为国家享有土地所有权，就可以强行以低价赎买私人的“到期房产”。可以说，《深圳市到期房地产续期若干规定》较好地处理了深圳市现今出现的“到期房地产”问题，但在解决国家所有权和私人所有权的关系上，仍留有缺憾。

    当然，至今为止，我们还没有听说哪个深圳的房屋业主拒绝补缴地价或租金。这或许让人以为讨论所有权平等问题是无的放矢。其实不然。《深圳市到期房地产续期若干规定》出台后，之所以没有出现国家按“建造成本折旧补偿”业主的现象，原因在于，该《规定》采用了土地租金制度。采用土地租金制，实际上将房屋所有权和土地使用权分离开来。按照这一制度，如果房屋所有权人没有能力一次性地缴清地价，可通过分年租用的方式，继续享有房屋所有权。这样，业主只要稍有经济头脑，也不会为国家按“建造成本折旧补偿”提供机会。反过来，从国家方面考虑，国家不但可以通过收取租金来充实国库，也保护了一些经济能力较弱的人。

    人们可以问，如果不采用土地租金制度，将会出现何种情形呢？这次在全国范围内征求意见的《中华人民共和国物权法（草案）》第二次审议稿（以下简称《物权法（草案）》），为我们提供了一个反面的例子。

    《物权法（草案）》第十二章是“建设用地使用权”，专门处理土地使用权和建筑物所有权的关系问题。其中第152条、第153条的大意是：土地使用权人处分土地使用权的，土地上的建筑物等一并处分；反之，建筑物所有权人处分建筑物的，土地使用权一并处分。同时，该草案第156条规定，土地使用权到期后，使用权人只能为“申请续期”，即延长土地使用年限。对于《物权法（草案）》的这种立法例，我将其称为“捆绑制”。在处理土地使用权与建筑物所有权的关系问题上，“捆绑制”与土地租金制最大的区别是，土地租金制是将土地使用权与建筑物所有权分离开来的，“捆绑制”却让房屋所有权依附于土地使用权上。这种“捆绑制”的思路，直接导致了该草案第157条前段的规定，即：“建设用地使用权的期间届满，建设用地使用权人不申请续期的，该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施归属于出让人”。这里所谓的“出让人”就是土地所有权人即国家。因此，这个规定的实质是，只要房屋所有权人在使用权到期后不能缴纳续期费用，就将永久地丧失房屋所有权。或者说，土地所有权人只是因为享有土地所有权，就可以强制没收房屋所有权。这不但使一种所有权凌驾在另一种所有权之上，根本违反了所有权平等原则。而且在实践中也毫无可行性。

    从房屋所有权人的利益方面考虑，大约70年后，现在购置的不动产都将到期。70年的房屋折旧率已经相当高，让业主为旧房一次性地缴纳土地续期费用，难免有些苛刻。但如果公民拒绝缴纳土地续期费用，又会面临丧失房屋所有权的结果。可见，“捆绑制”不能很好地保障房屋所有权人的利益；而从国家利益出发，且不说没收数亿家庭的房产极易引起社会秩序的动荡，仅从短时间内要求政府投入大笔维修和管理旧房的费用，也是难以想象的。换言之，捆绑制也不利于维护社会秩序和国家的经济利益。我想，这种两败俱伤的局面，也是《物权法（草案）》的起草人不愿意看到的。

    其实，《物权法（草案）》所采用的“捆绑式”立法例，是对现行不动产制度的客观反映。我个人完全理解起草人所面临的制度障碍。但我认为，一方面，在不违背《宪法》和《土地管理法》的框架下，采取适当的制度创新是完全可能的。《深圳市到期房地产续期若干规定》采取“分离式”的立法例，从而确认土地租金制就是一个很好的例子。可以说，在现行的土地制度框架下，采用土地租金制处理土地使用权与房屋所有权的关系，将使国家与私人处于双赢的局面。反之，采用“捆绑制”，迟早将会把国家与私人推入尴尬的境地。另一方面，由于不动产制度是一种重要的国家经济制度，相关立法涉及到法律决策问题。按照国外如《荷兰民法典》的立法经验，立法中碰到重大问题不能由起草人决定的，应提交权力机构讨论决定后再行起草。我建议，将土地使用权与房屋所有权关系问题，以及其他类似的重大问题，先提交全国人大审议决定后，再行起草。