人民代表大会在宪法中的角色分析
来源：UC论文网2015-11-20 10:52
宪法论文摘要：我国宪法序言中提出：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事
一、人大参与宪法实施的法源
宪法实施作为一个法理概念，不同的学者有不同的看法。较为通行的观点是：宪法实施是法律实施的一种具体形式，是指宪法规范在生活中的贯彻落实，即将宪法文字上的、抽象的权利义务关系转化为现实生活中生动的、具体的权利义务关系，并进而将宪法规范所体现的人民意志转换为具体社会关系中的人的行为［1］。宪法实施反映着宪法制定颁布后的实际运行状态，是宪法调整特定社会关系（宪法关系）的基本形式。具体包括两方面的内容：一是宪法的执行和宪法的适用，二是宪法的遵守①。蔡定剑先生认为，宪法实施是一个层次化的概念，在宏观层面上是宪法保障和宪法实施，在中观层面上是宪法监督和宪法适用，在微观层面上或者说实际操作层面上是违宪审查（司法审查）和宪法诉讼［2］。宪法作为我国的根本大法，具有最高的法律效力，其他各类法律法规无不从形式和本质上体现宪法所蕴含的内容、价值与精神。人大作为我国的国家权力机关，在宪法的实施过程中发挥着重要的作用。鉴于微观层面上的宪法实施主要涉及司法机关在司法活动中对宪法内容的贯彻落实，故而，本文主要从宏观和中观的角度着手对各级人大及其常委会在执行与遵守宪法这两方面所起的作用入手展开分析。首先，必须回归具体的法律条文来分析各级人大在宪法实施中的角色。我国《宪法》第六十二条规定，全国人民代表大会拥有“修改宪法，监督宪法的实施，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”的职权；第六十七条规定，全国人民代表大会常务委员会行使“解释宪法、监督宪法的实施，制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”等职权；第九十九条的规定，地方各级人民代表大会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。《立法法》《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和各级人民委员会组织法》等法律法规也在不同方面规定了各级人大及其常委会在宪法实施中的职权。可以看出，有关宪法的实施，宪法文本中对于全国人大及其常委会的角色定位为修改、解释宪法，监督宪法实施，并制定其他法律以促进宪法的实施；宪法对于地方各级人大及其常委会的角色定位为保证宪法的遵守和执行。因此，可以概括为全国人大及其常委会是宪法实施的保障者，地方各级人大及其常委会是宪法实施的执行者。其次，我们要明晰法律条文对各级人大及其常委会规定不同角色的缘由。宪法作为我国的“根本法”，规定着国家政治、经济、文化和社会生活中最根本的问题，是其他立法活动的基础与依据。宪法效力的最高性，决定了其必须由特定的国家机关予以修改、解释与监督。全国人大及其常委会作为最高国家权力机关，具有代表人民决定国家生活中重大问题的权力，修改宪法、解释宪法与监督宪法实施是其应有之义。故而，全国人大及其常委会在宪法实施过程中承担保障者的角色。地方人大及其常委会在宪法实施过程中承担执行者的角色也由其自身性质决定。地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，依据宪法和法律行使权力，决定地方事务。鉴于地方人大及其常委会做出的地方决定不能与宪法、法律和行政法规相抵触，因而，其只能在本行政区内保证宪法的执行［3］。最后还要明确的是，各级人大及其常委会在宪法实施过程中承担角色的侧重点是有所不同的。以全国人民代表大会及其常委会为例，全国人民代表大会每年仅召开一次会议，会期为十天到两个星期不等，会议所承担的任务是十分繁重的。一般情况下，不仅要通过重大法律的修正案，而且还要审议一府两院的年度工作报告。而全国人大常委会作为全国人民代表大会的常设机构，在全国人大闭会期间制定并修改法律，决定国家的重大事项。可以说，全国人大常委会更为具体地实施着国家代议机关的职权。然而，依据宪法的相关规定，宪法的修改权专属于全国人民代表大会，同时宪法的解释权专属于全国人大常委会，这就体现了二者之间的区别，全国人民代表大会有权修宪，但无法“护宪”，真正维护宪法权威、保障宪法实施的角色仍需人民代表大会常务委员会来扮演。
二、全国人大及其常委会在宪法实施中的角色：保障者
全国人大及其常委会的地位具有最高性，其通过的法律和决议，中央和地方各级国家机关都必须遵守，不难看出，全国人大及其常委会在宪法实施保障中处于最高权力机关的地位。就宪法实施保障的基本内容而言，主要包括两大方面：一是保障法律、法规和法律性文件的合宪性；二是保障国家机关及其工作人员、各政党、武装力量、社会团体、企业事业组织和全体公民的行为的合宪性［4］。宪法实施保障一般有如下三种形式：第一，由司法机关负责保障宪法实施的体制；第二，由立法机关负责保障宪法实施的体制；第三，由专门机关负责保障宪法实施的体制。我国采取第二种［5］，即全国人大及其常委会在宪法实施中承担着保障者的角色。
（一）宪法执行中的立法者
全国人大及其常委会作为宪法执行中的立法者，其作用主要体现在两个方面：一是修改宪法；二是依据宪法制定与修改基本法律，以保障宪法在生活中的具体实施。随着我国经济社会的全面发展，公民生活水平的提高，国家的很多重大事项发生了变化，而宪法没有规定相应的解决之路。为适应变化发展了的现实问题，需要全国人大及其常委会依其职权，依照宪法与法律规定的程序，对宪法作出相应的修改，以适应新形势的要求，弥补宪法的漏洞。全国人大及其常委会依据宪法规定制定与修改基本法律，可以说是其保障宪法实施，执行规范实施①的重要表现。宪法是我国的“根本大法”，规定的是政治、经济、社会和文化生活中最根本性的问题，所规定的内容具有原则性、纲领性、宏观性的特点，在社会实践中很难直接发挥其应有的作用。故而，我们必须将宪法所规定的内容、原则、概念和精神通过一定的方式进行转化，宪法才能解决具体的社会问题和社会矛盾。依据《立法法》第七条规定：全国人大及其常委会行使国家立法权；全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。在实际操作中，全国人大及其常委会通过制定法律，将宪法所蕴涵的内容以法律的形式予以明确，制定国家机关的组织形式、公民各项基本权利等方面的基本法律，使其他国家机关和公民更好地遵守宪法。
（二）宪法执行中的解释者
由于语言本身会存在模糊性和多义性，加上宪法规范的原则性、模糊性、抽象性，宪法解释①制度的存在十分必要。依据我国《宪法》第六十七条规定，全国人大常委会拥有解释宪法的权力。从规范的角度来看，该条宪法赋予了全国人大常委会以解释宪法的专属权力。现行宪法颁布实施已经有30多年，国家和社会生活随着时代的发展也发生了很大变化。大多数宪法条文都需要通过宪法解释的活动来客观地认识宪法现象，在理解各种现象中追求宪法文本的合理性、正当性与宪法秩序稳定性价值。通过对宪法的合理解释，可以统一人们对宪法的认识，确立宪法价值体系的共同基础，使宪法在持续并变化发展着的社会生活中满足人民的需求。而且，通过宪法解释活动可以以生动、形象的形式普及宪法知识，使人们在日常生活中能够感受宪法的价值，树立维护宪法价值的信念。如果宪法要适用于日新月异的各种现实问题，全国人大常委会就要对宪法所蕴涵的内容、原则、规范、价值和精神做出解释，以解释宪法意义、补充宪法缺漏、保障宪法权威，以防止机关违宪，适应情况变迁。全国人大常委会享有解释宪法的职权，并通过这一方式来处理国家和社会生活中遇到的有关重大问题，从而保障宪法的实施。
（三）宪法遵守中的监督者
我国幅员辽阔，人口众多，地域特点千差万别，人们遵守宪法的意识参差不齐，利益冲突不可避免。宪法是其他法律法规制定的依据，是“母法”，体现着人民的根本利益，是依法治国的基础和起点。因而，监督宪法的遵守情况，对于维护宪法实施，保证宪法得到正确落实至关重要［6］。宪法规定全国人大及其常委会监督宪法的实施，《全国人民代表大会组织法》第三十七条②亦对全国人大各专门委员会的相关职责作出了规范。依据这些规定，人大及其常委会的宪法监督权主要包括以下几个方面：一是，保证全国人大常委会制定的法律和决定同宪法不相抵触，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当的法律和决定。二是，对国务院的行政法规、决定和命令进行监督，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。三是，对最高人民法院和最高人民检察院的工作和司法解释进行监督。四是，对省级国家权力机关制定的地方性法规和决议进行监督，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定和批准的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议。从上文的分析可以看出，全国人大及其常委会对宪法实施的监督职责实际上是在行使违宪审查权③，其既要审查自己制定的法律是否违宪，又要审查国务院、省、自治区、直辖市等制定的法规和规章是否违宪。全国人大及其常委会对法规和规章行使违宪审查权的例子不胜枚举，然而，截止目前，全国人大及其常委会对自己制定的法律只进行过两次违宪审查，即1990年对《香港特别行政区基本法》和1993年对《澳门特别行政区基本法》进行的是否违宪的审查。
三、地方人大及其常委会在宪法实施中的角色：执行者
根据《宪法》第九十九条、《地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》第八条、第九条、第四十三条和第四十四条的规定，地方各级人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。地方人大及其常委会保证宪法实施，可以理解为：地方人大及其常委会要确保宪法的要求和标准在本行政区域得到遵守和执行［7］。与全国人大及其常委会所享的权能相比，地方人大及其常委会在宪法实施过程中的权限较小，然而，其在实践运行过程中更具有操作性。因而，地方人大及其常委会对宪法实施的执行性更强，是宪法实施过程中的执行者。但是也并不能片面地理解执行者的角色。这种执行者的角色不是机械、教条的执行者，而是一种灵活、自主的执行者。这种执行者行使的也不是单纯、唯一的执行权，而是包含了执行与监督两种权力。可以说，地方人大及其常委会扮演着的执行者角色具有灵活主动、内涵丰富的特征。
（一）宪法具体实施中的执行者
首先，宪法和法律赋予了地方人民代表大会及其常委会保障宪法执行的权力。《宪法》第九十九条第一款明确规定“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”，《地方组织法》第八条第一款以及第九条第一款规定了地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。该类条文宣示了地方人大及其常委会的权力，在地方人大及其常委会执行宪法、落实宪法的过程中起着提纲挈领的作用。其次，地方各级人民代表大会及其常委会通过行使各项具体职权来保障宪法实施。人民代表大会是国家的权力机关，地方人民代表大会即是地方的国家权力机关，在本行政区域内的公民要行使当家作主的权利，主要通过地方的人民代表大会来实现，地方各级人民代表大会及其常委会要保障公民的各项基本权利得以落实。第一，地方各级人民代表大会及其常委会保障公民的民主权利，民主选举工作是地方人大工作职权中的重中之重，选举工作一方面凝聚了本行政区域内的民意民情，一方面体现了政权的合法性，是地方人大以及地方政府作出各种决议、开展各项工作的权力基础。第二，地方各级人民代表大会及其常委会作出各种决议，批准行政机关的各项国民经济和社会发展计划，促进本行政区域的经济、社会、文化发展，为本行政区域内的人民在社会文化领域实现和发展各项宪法规定的公民的经济、社会、文化权利提供保障。第三，县级以上地方各级人民代表大会及其常委会对本行政区域内的国家司法机关实行监督，保障司法工作的公平、公正、公开、透明，通过监督国家司法机关来实现公平正义。地方各级人大及其常委会通过实施其具体的职权可以有效地保障宪法赋予公民的各项基本权利的实现，进而保障了宪法秩序和价值的实现，保障了宪法的实施。第三，一定层级的地方人大及其常委会还可以依靠地方立法活动来保障宪法内容的贯彻落实。依据《宪法》第一百条和第一百零三条以及《地方组织法》第七条、第八条和第四十三条的规定，地方人大及其常委会依据本行政区域内的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报相关部门备案。从立法层面来说，部分地方人大拥有一定程度的立法权，该立法权行使的目的也保障了宪法和法律在本地区的具体实施①。地方各级人大及其常委会在宪法授权的范围内行使立法权，对于保障我国法制的统一和最终实现公民的宪法权利意义重大。依据《宪法》第六十二条和六十七条的规定，会产生法律约束力的宪法监督权只属于全国人大及其常委会，宪法解释权专属于全国人大常委会，除以上两个机构，任何机关、单位和个人无权就宪法进行有法律约束力之解释。《宪法》第六十二条和六十七条将宪法监督权和宪法解释权明确授予全国人大及其常委会，却并未授予地方人大及其常委会以相同职权［8］。这样的规定，从另一个侧面反映出地方人大及其常委会在宪法实施过程中意在保证宪法的执行而行使立法权。
（二）宪法具体实施中的监督者
地方各级人民代表大会及其常委会扮演监督者的角色，不仅是通过整个地方人大及其常委会的组织机构行使职权的方式实现的，而且还可以通过人大代表和人大常委会委员个人行使监督权来实现。组织机构的法定职权和人大代表的监督权利合力兑现了地方人大的监督职权和责任。1．作为组织的监督者地方各级人大及其常委会行使监督职权，是宪法和法律赋予其之职责。根据《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》的相关规定，地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的部分领导成员，县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间可以撤销由它任命的本级人民政府个别副职领导成员；县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。可以说，地方各级人民代表大会及其常委会行使机构的监督职权时，主要分为对人的监督和对事的监督两大部分。其中，对人的监督主要体现为对人民政府相关领导成员的人事任免，地方各级人民代表大会有罢免的权力，县级以上地方各级人大常委会有撤职的权力。对事的监督是地方各级人大及其常委会的主要职责，也是地方人大在宪法具体实施的过程中体现“监督者”角色的主要场域，地方人大对地方行政机关的事务的监督最能体现出地方人大保障宪法的具体实施。其监督体现在三个层面：第一个层面，是对一般事务的监督，具体内容是听取和审议人民政府的工作报告，以及审查和批准本级人民政府的决算，对上年度本级人民政府的预算执行状况实行监督。第二个层面，是对宪法和法律的执行状况实行监督检查，具体内容其一是实施执法检查，其二是依据《立法法》的规定实行规范性文件的备案审查，其三是县级以上地方各级人大常委会撤销其认为下一级人民代表大会及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令。第三个层面，是行使对特定事务的调查权，具体内容是县级以上地方各级人大常委会对本级人民政府及其部门提出质询案，以及各级人民代表大会常务委员会组成特定的调查委员会对特定问题实行调查。应该说人大常委会的调查权并不一定就是属于监督权，某种程度上是和监督权平等并行，同为人民代表大会及其常委会的法定权力。但是人大的调查权确实是人大执行立法和监督及行使宪法上规定的其它职权时的重要的辅助性权力［9］。还应该注意到的是，地方各级人大及其常委会在行使其保证宪法实施这一职能时，基于授权程序，还存在一个强有力的制约者：上级人大及其常委会。依据《立法法》第八十八条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规；地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章”，因而，地方各级人大及其常委会在行使该项职权时，还要维护上级人大及其常委会的决定和命令，以维护法制的统一。2．作为个体的监督者地方各级人大代表行使职权，一般不被理解为人大的监督权，但是一位全国人大代表对人大代表和人大的关系有着这样的描述：“人民代表大会的监督威力好比拳头，人大代表就好比手上的指头，没有指头不行，单根手指力量也不够，只有齐心协力捏成一个拳头才有威力”［10］。换句话说，人大代表行使的部分职权，应当属于人大的监督权。这是因为，首先，人大代表是经过人民民主选举出来，代表着选举其为民意代表的人民的利益和意志；其次，人大代表行使的职权是有公权力的属性，公权力的基本特征就表明权力的行使受到宪法和法律的严格规定；第三，人大代表行使职权是与人大的性质和根本职能相配的①，人大代表行使代表的各项职权不能脱离人大而存在，如果脱离则行使的并非人大代表的权利，而是作为公民所享有的批评、建议的权利；第四，人大代表行使职权的责任由人大来承担，并且《人民代表法》对人大代表行使法定职权予以充分的保障；第五，人大代表行使职权是对选举其的选民负责，如果人大代表不仅没有适当地、充分地行使法定职权，而且作出了有违于法律的行为时，则其有悖于与选民产生的政治上的契约义务，应当被取消其人大代表的资格。因此，总的来说应当把人大代表行使职权也视作人大行使监督权的重要内容。人大代表行使职权成为人大行使监督权的重要内容，地方各级人民代表大会的代表应当充分发挥能动作用，履行其法定职权。之所以强调这一点，是因为我国并无专职的人大代表，我国的各级人大代表，除各级人大常委会的部分组成人员外，均非专职。人大代表专职制度的缺失，确实对人大代表履行法定职权造成了一定困难。由于全国人大代表的总数目庞大，且分散居住于我国广大的领土范围内，加之全国人大会议的会期较短，因此要求全国人大代表充分发挥能动性，积极的履行法定职权确实存在一些困难。但是地方的、基层的人大代表，一般居住于本行政区划的范围内，一方面地方各级人大代表有较充分的精力和时间同本地的选民接触，了解民意民情；一方面，地方各级人大代表能够更多地接触地方国家机关，对国家机关的失职、渎职能够获得较直观、清晰的了解，这样的条件就十分有利于人大代表行使法定的监督职权，因此地方各级人大代表应当充分地履行职权，发挥其根本的功能，成为地方人大监督的一个重要部分。
四、结语
宪法规定，在我国一切组织和公民都有维护宪法实施的重要义务，这可以理解为不同主体有不同的职责。将人大制度在我国宪政制度发挥的作用加以分析，则全国人大及其常委会是宪法实施的保障者，地方人大及其常委会是宪法实施的执行者。换言之，在实际的政治实践中，宪政的载体就是人大制度，若人大作为保障者和执行者没有权威，就没有宪法权威，就更加不会有法治的权威。全国人大及其常委会在行使保障者的角色职责时，主要通过行使立法权、解释权和监督权来实现；地方人大及其常委会在行使执行者的角色职责时，主要通过行使授权立法权来实现，在行使监督者的角色职责时，体现了多方位、多层次，组织与个体相结合的丰富特点。然而，宪法实施是个系统的大工程，仅仅依靠各级人大及其常委会是不够的，还有赖于其他组织和社会公民的共同保障，依赖于相关制度的发展和完善。只有这样，人大制度作为根本政治制度才能发挥出更大的作用，人大及其常委会才能实现其真正的宪定价值和功能，充分、全面地行使立法、监督、选举和决定重大问题的权力。
