原因就在于,经济学使管理主义的工具理性视角得到进一步强化,经济学假设人都是理性的并由此预测人的总体行为,它力图通过演绎而不是用其他社会科学所采取的归纳方法来得出结论,同时经济学对数学方法的应用也使其显得更合乎理性,这样“管理主义领域内理性模式的发展绝大部分来自于经济学”,并且“经济学作为管理主义的基础使它成为最有力的社会科学理论”
[澳]欧文·E休斯:《公共管理导论》,彭和平等译,中国人民大学出版社2002年版,第77-78页。
总之,在管理行政发展的每一个阶段,都充满着对科学理性的信奉。正是因为人们对科学理性的信奉,国家对社会经济事务的管理转移到人类科学的成果和模式以及人类理性的运作上来,科学成为管理行政的内核。
二、管理行政的政治哲学基础
要探讨管理行政的政治哲学基础,需要对政治哲学的理论架构进行厘定。从整个思想史来看,政治价值取向是它最重要、最独特的论域,这是中西方政治哲学大家的共识。除此之外的论域,就是要探究合理的政治秩序,并为政治秩序的合法性提供证明,以及探讨合理政治秩序实现的政治效用。也就是说,作为面向人类政治实践并以追问最好或最正义政治秩序为目标的政治哲学,其基本理论架构应该包括政治价值取向、政治合法性和政治效用。(一)管理行政的政治价值取向
价值取向是指主体在价值选择和决策过程中的一定的倾向性。价值取向体现了主体的价值追求,表现为这个主体所信奉的而且影响其行为的价值标准。价值取向不是一种心理偏向、一种爱好,而是主体自觉地、有目的地对行为方向的选择和把握,具有自觉性和能动性等特点。由于科学理性——科学分析的思路和科技进步——取得了绝对的垄断地位,因而在管理行政的政治价值追求中,公共行政被看作是不同于政治的一个独立的领域,是一个价值中立的、技术性的领域,是“磨刀”的技术,是一门科学、一种职业。效率被看作是第一公理。威尔逊认为,行政学研究的目的,在于揭示政府能够适当地和成功地进行什么工作,以及政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作
彭和平等:《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版,第1、45-47页。
。怀特认为,公共行政的目的,就是在官员和雇员的处置下,对各种资源加以最有效能的利用,使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满的完成⑤。古利克也认为:“尽管从应用意义上来看,效率必须与其他的社会价值和政治价值相适应,但是科学研究工作本身所特有的价值就是效率。在行政科学看来,其基本的‘善’就是效率”
Luther Gulick and L Urwick, 1937, Papers and the Science of Administration, New York: Columbia University Press,Institute of Public Administrations,p192。同样,传统公共行政的组织结构基础即官僚制,之所以被设计出来,乃是为了使行政机关在纪律的精确性、稳定性和严格性上,在效率方面比其他组织形式更优越。正如韦伯指出:“官僚体制的组织广泛传播的决定性的原因,向来是由于它的纯技术的优势超过其它任何组织形式。一种充分发达的官僚体制机制与其他形式的关系,恰恰如同一台机器与货物生产的非机械性方式的关系一样。精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力。”
[德]马克斯·韦伯:《经济与社会》(下卷),林荣远译,商务印书馆1998年版,第296页。
可以这么说,传统公共行政的一切研究(包括价值理念、组织设计、决策导向)都始终围绕着一个中心即高效率。效率是传统公共行政的价值尺度中的头号公理,效率也是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石。
行为主义学派的领军人物西蒙对传统公共行政的“效率”准则作了最深刻的解剖。西蒙通过分析效率概念的多义性和模糊性,提出自己的效率准则:“效率准则指的是,在给定可用资源的条件下,选择能产生最大效益的备选方案。”
③Simon,H,Smithburg,D& Thompson,V, 1962,Public Administration,New York: Alfred Knopf Co西蒙特别强调,效率准则是一种将复杂现象予以简化后的决策依据。西蒙并不回避使用“好”或“坏”这样的价值词来讨论公共行政学。从组织的角度看,“好”的或正确的行政行为本质上就是指有效率的行政行为。他说,“从‘好的’行政的理性特征中几乎直接得出来的行政原则就是,在若干个费用相同的备选方案中,应当总能选择能够最大程度实现管理目标的方案。而在若干个实现程度相同的备选方案中,应当总是选择成本最低的方案”。“行政理论关注的是如何构建组织和组织如何运转才能有效地完成其工作的问题。”③由此可见,西蒙依然把效率至上看作是行政科学的价值基石与主要目标。
20世纪90年代初,在大多数先进国家中产生了一种新的公共部门管理模式,国内外学者称之为新公共管理。英国学者罗兹引用胡德的说法,将英国的新公共管理看作是追求经济、效率、效能目标的管理改革运动。美国的奥斯本和盖伯勒提出了更为积极的观点,他们主张把企业和私营部门经营管理的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来,主张政府应像企业那样引入竞争机制。与传统公共行政追求效率原则有所不同,新公共管理要求实现从效率本位向绩效本位转移,实际上拓展了效率的内涵。但如果我们从中抽象出他们共同的本质属性,两者把立足点放在追求效率和生产率等价值上是完全一致的。英国学者E费利耶就曾把新公共管理的价值取向归纳为“效率驱动模式”
EFerlie, L Ashburner,L Fitzgerald and A Pittigrew, 1996,The New Management in Action,Oxford: Oxford University Press ,pp10-15。
通过以上扼要的分析,可以看出,效率至上被视为管理行政的基本政治价值取向。
(二)管理行政的政治合法性基础
政治合法性是政治哲学的核心概念,它强调统治政权的权威受到公民的尊重或公民承认服从权力的义务。政治合法性意味着某种政治秩序被认可的价值
[德]哈贝马斯:《交往与社会进化》,张博树译,重庆出版社1989年版,第206-207页。
。合法性问题一直为政治权力主体所关注与重视。甚至可以这么说,一部人类的政治史就是一部政治权力主体的自我合法性证明的历史。丹尼斯·朗认为,合法性权威可以“建立起比其他权威形式大得多的预期反应可靠性,正像内在化的社会规范比更依赖于环境约束或临时谈判其意义与可行性的规范,在保证遵守方面有更大的可靠性。”
[美]丹尼斯·朗:《权力论》,陆震纶等译,中国社会科学出版社2001年版,第59页。
