谈“法治湖南”背景下村规民约中的修订与问题

　　一、村规民约的涵义

　　村规民约，亦即针对村民的规约。而规约的含义，按照《说文解字》的解释，“规”是“法度”,“约”是“缠束”.所谓规约，就是对人的一种“法度”和“缠束”.学界普遍认为，最早的成文规约为北宋神宗熙宁九年（1076），陕西蓝田的吕氏兄弟发起制定的乡约，历史上称“吕氏乡约”或“蓝田乡约”.吕氏乡约所具有的民间性和自治性使其成为公认的乡（村）约鼻祖，它用通俗的语言规定了处理乡党邻里之间关系的基本准则，规定了乡民修身、立业、齐家、交游所应遵循的行为规范及过往送迎、婚丧嫁娶等社会活动的礼仪俗规。到了明代，乡约逐渐形成了一套相当完备的制度，它把农村生活的方方面面都包括进来，人们生老病死都由乡约组织，通过自治互助的办法来处理。当代社会的村规民约，依照百度百科的解释，它是村民群众在村民自治的起始阶段，依据党的方针政策和国家法律法规，结合本村实际，为维护本村的社会秩序、社会公共道德、村风民俗、精神文明建设等方面制定的约束规范村民行为的一种规章制度。它属于公约的一种形式，一般由名称、正文、结尾三部分组成。它的名称应为“××村村民公约”;它的结构基本上是“条款式”,即第一条、第二条、第三条……但也有的采用数码顺序自然排列，即一、二、三……；它的结尾部分，主要是规定何时通过、何时生效。一般来说，村规民约是村民根据本村情况，依据国家法律、法规和政策，对本村经济、文化等事务通过召开村民会议讨论制定并以书面形式固定下来，进行本村自我管理的行为准则和规范。村规民约实质上就是村民为实现自我管理、自我教育、自我服务所创设的行为规范。它是全体村民意志的集中体现。法是统治阶级的意志强制力表现，因此从广义上讲，村规民约也是法，属于广义上的法的范畴。

　　二、“法治湖南”背景下村规民约存在的问题

　　（一）违背现行法律法规政策

　　《村民委员会组织法》是关于农村村民自治的法律规定，也是村民制定村规民约的直接法律依据。依据该法第二十七条规定，村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村规民约在一些关于身份地位、权益待遇等方面违背现行法律法规。突出表现在：维护男性在社会关系中的代表地位；强调男性的家庭主导地位；村内利益分配中优先男性或偏向男性利益权重；婚丧嫁娶礼仪中以男性为中心的礼仪安排；限制女性村民选举权与被选举权的现象严重。如通道县某村规定“农嫁城”、“农嫁农”的本人及子女一律不得落户本村。在分配土地补偿金时，虽然县、镇街道两级政府都明确要求要实行男女平等原则，但在实际操作中，部分村歧视、剥夺妇女特别是“农嫁居”妇女、离婚妇女的村民待遇，不发或少发土地征用补偿金。如部分村在分配集体经济时采取剥夺或不公平分配的形式，导致纠纷。二是浓厚的封建宗派色彩。湖南长沙一妇女在随丈夫落户后，却不能同当地村民一样分到征地补偿费。根据该村的村规民约，结婚必须要公开办酒席，否则一律不被组上承认为该组村民，不享受任何组里的义务和分红。 由于结婚时没有摆酒席，村里以此作为否认妇女村民资格的依据，不仅违背法律，更是带有荒唐的封建宗派色彩。

　　（二）制定程序不规范

　　在实际生活中，很多村也没有完全按照上述的程序制定村规民约。一些合理的变通我们无可非议。但也有不少的村规民约制定程序不规范。表现在违背《村民委员会组织法》中关于制定村民村规民约的法定程序。具体主要表现在以下方面。第一，村规民约由村民委员会主任、副主任和委员几个人私下商量制定和修改出台。这种做法完全违背了村规民约是全体村民的意志及全民参与制定的原则。“众人之治优于一人之治”,指望村里的极个别人的智慧能超越全体村民的智慧，本就有愚众之嫌疑，况且，几个村委员的大包大揽也有违法之实际。不少村的村规民约经村民表决通过后就一直保留在村委会，乡镇没有备案，结果导致村规民约在实际执行中监管缺位。制定程序不规范带来的直接危害是有“法”不依，对于没有参与村规民约制定的村民，认为自己的村民基本权利被剥夺，除了不依约行事，甚至在利益受损害时直接状告村委会，这样的案例在全国都已经很普遍。

　　（三）执行力有限

　　在湖南很多地区，村民们为了适应当前情况而制定村规民约，但有一些村的这些行为，其立足点不是体现村民治理，仅限于纸上条文，并没有实际执行，流于形式；出发点不是强化民主管理和监督，而是在形式上满足村委会的所谓基层民主政治要求；村规民约不是依法建制，以制治村，也不是全体村民或村民代表全体意志的集中表现，而是村委会或代表性不强的各个村民为了上面的政治要求应景而生的形式产物。另外是恶习入约。在湖南一些村的村规民约条文里面，存在不少的封建文化的糟粕，个别“村规民约”中的内容甚至存在与现行国家法律有明显抵触的地方。

　　三、法治湖南背景下的村规民约修订建议

　　（一）修订村规民约的实体要求

　　1.依据法律和政策修订

　　村规民约的修订，必须以法律为依据，不能超越法律和国家政策底线。《村民委员会组织法》规定，村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。前文论及，我省的现有村规民约的违法现象比较严重，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容常有发生。一些村规民约重视男性利益保护，危害或者歧视女性利益；擅自制定一些违反现行法的规定，如罚款的规定。考虑到不依法办事的现象太多，我省提出了在经济建设的同时，要建设好“法治湖南”,实现依法治省。村规民约作为广大农村村民的“农民宪法”,虽是契约性，更具律法性。法律是一切行为的准则，村规民约个别违法的条文，在出现村民矛盾时，最终会因违法性而带来利益失保。如何做到村规民约符合宪法、法律法规和国家政策的规定？

　　一般认为：理想的村规民约应做到以下合法性要求，这要求村规民约在制定宗旨上不违背宪法、法律法规和国家政策，内容上不抵触宪法、法律法规和国家政策，不得逾越村民自治权范围。制定村规民约时，应注意把握上述情形，以免出现违法性的村规民约。从宪法角度考虑，修订村规民约应注重维护村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。人身权是人作为一个生物体本身应具有的权利，是“生物人”最为基本的权利。民主权利是人作为单个社会体应具有的权利，是“社会人”最基本的权利。财产权利是人作为一个经济体本身应具有的权利，是“经济人”最基本的权利。村规民约要保护村民的这些权利，不能剥夺公民人身自由、民主权利和财产权利。

　　2.体现村规民约自治性质

　　村规民约是村民意思自治的理性契约，在实体内容、形式选择等方面也要充分体现自治性。个人自治与自我决定意味着“每个人按照他自己的愿望和期望塑造自己的生活”,成为自己生活的主宰者，并且能够对自己的生活进行自我管理和自我把握，这也是自由主义关于“个人自治与自决”的典型阐述。

　　我国虽然没有美国乡镇模式的自治模式，但是法律赋予了村民自治的权利，而村规民约是这种自治精神的集中体现。但只有真正村民广泛的真实意志且符合村民最广泛利益的村规民约才是说明村民真正在对自己的生活进行自我管理和自我把握。

　　3.突出湖南地方民族特色

　　每一个地域，经过多年的历史演变，其政治经济文化都必然带有当地的地方特色。湖南自新中国成立以来，就是一个以汉族为主体，融合土家族、苗族、侗族、瑶族、白族、回族等 6 个民族混居的地域，另外还有回族、维吾尔族等少数民族则是从外省迁入湖南。湖南是个传统的农业大省，农村地区面积很大，而农村在自然环境、风俗习惯、经济发展与教育水平等方面存在较大的差异，甚至有“十里不同风，百里不同俗”的感慨。为此村规民约的修订要采取区别对待的办法，既要统一遵守国家法律法规和政策，同时又要照顾各个地方的特色，尤其各民族地方特色。为此可以根据各自的风俗习惯，结合可以利用的政策措施，把村里的一些得到群众认同的政策合法化约定，使各项政策具体化，奖励措施明细化，形成鲜明的利益导向，既遵守国家法律政策，又利于实现善良风俗的固定与改良。一些村规民约规定对违法生育的，不得享受村里规定的某些福利待遇，在收益分配上最大限度给予独生子女户和双女户优先优惠，对不办葬礼或实行火化的亡者家属给予奖励等都较好体现了地方民约特色。

　　（二）修订村规民约的程序保障

　　村规民约，作为实现村民自我管理、自我教育、自我服务的一种农村小宪法，与国家宪法相类似，其制定与修改，需要一定的程序保障来实现程序公开公平公正。村规民约的制定与修改，需严格按照《村民委员会组织法》规定，一般需经以下程序：一是形成村规民约征求意见稿。村党支部和村委会在深入调查研究、广泛征求意见的基础上，共同研究制定村规民约征求意见稿。二是形成村规民约征求讨论稿。将村规民约征求意见稿交村全体村民、村民代表或户代表讨论，初步形成村规民约征求讨论稿。三是形成村规民约草案。村党支部和村委会将讨论稿意见集中，在此基础制定村规民约草案。四是《村规民约》草案通过。将《村规民约》草案提交全体村民或户代表再次酝酿，召开村民会议表决。

　　村民会议表决通过村规民约，必须有本村2/3以上户的代表参加，并经到会人员半数通过方有效。表决可采取现场投票表决的方式，并公布表决结果。《村规民约》从表决通过之日起生效。五是《村规民约》备案。经表决通过生效的村规民约，由村委会报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

　　（三）提高执行力：有“法”必依

　　一是破除村规民约的应景式存在。村规民约要获得比较好的执行，必须强调全体村民意志的集中表现。村规民约是村民民主管理和相互监督的约定，是依法建制，以制治村的灵活自治的表现形式，它排除了国家强制法的远程强制性质，也是我们国家治理方式的法治方式与德治方式结合与创新。但在实际生活中，存在村委会为了政治要求而应景式修订村规民约。应景式存在的村规民约带来的直接恶果就是广大村民无视村规民约的“法”效力。因此，要提高村规民约执行力，就必须破除村规民约的应景式存在。二是引入优良道德入约。针对传统恶习充斥的村规民约某些条款，以及伴随社会经济改革而固有的某些不良现象，强制法固有的局限性，要发挥农村基层组织的主导作用和村委会民主决策、民主管理的村民自治功能。