论法治湖南建设的突破与困境

　　湖南省在政府的主导下构建了一系列以行政程序法治化和政府服务法治化为核心的省级政府规章制度体系，在具体实践中真抓实干、敢为人先，取得显着实效，并正以其独特的内容和魅力促动着中国法治政府建设全面发展。但法治湖南模式在具体实践过程中，困于国情、省情等带来的诸多复杂因素而面临着实施难题。因此，深层次探究其实施困境和实现路径是法治湖南建设顺利推进的必然要求，是法治湖南从应然到实然的实践前提，其对 “法治湖南”乃至 “法治中国”的实现具有重要的意义和作用。

　　一、政府推进型的法治湖南建设模式

　　世界上没有普世价值的法治模式，也没有最好的法治模式，只有最适合本国国情的法治模式。因为一个国家的法治建设路径是由一个国家的国情所决定的，国情的复杂性决定了法治模式的多样性。

　　我国法治政府建设基于历史与现实的需要采取政府推进型发展模式，而各省市由于区域的差异性与复杂性，一直努力寻找地方法治建设的切入点与突破口。法治湖南顺应国情的需要采取政府推进型发展模式，开辟了以行政程序建设和服务型政府建设为切入点和突破口，全面推进依法行政、建设法治政府的新路径。湖南省政府行政决策层， “基于对湖南经济社会发展客观需要的理性认识，以现代法治理念和法治技术进行主动改革，主动制定规划、颁布地方政府规章、出台配套规范性文件来设置法治政府的战略、目标、方式、方法、手段，通过自上而下的各层责任体系对下级政府的法治政府建设具体实践进行监督、督促。”

　　一方面，湖南模式在省政府行政力的主动引导和强烈推动下，快速地构建起了以 “程序”为核心的一系列体现现代法治精神的法律法规制度体系，具体呈现出 “一纲要一规划两规定六办法”的法律制度格局，实现法治政府建设的程序化、法典化、系统化，为法治湖南的推进与实现提供了坚实的制度保障。另一方面，湖南模式由于法律制度构建速度快、力度大，与湖南省现有的经济与社会发展水平、固有的行政管理体制、政府与公职人员的利益偏好、官民的法治文化素养等产生非常激烈的冲突，在法治化实践过程中存在许多问题、矛盾和潜在的危险，从而陷入制度实施的困境。

　　二、法治湖南建设的现实困境分析

　　（ 一） 主观能动力不足

　　公众普遍认同和信仰法律并且自觉遵纪守法是建设法治政府的内在动力。法治社会的建立绝不仅限于其物质层面的制度建设，绝不仅限于其技术性“硬件”系统的完备周详。法治社会的有效建立，最为基础、也最为关键的，乃是作为其基础以支撑整个法治大厦的精神层面的意识与观念的确立，是作为其内在灵魂的 “软件”系统的开发[2].湖南人在意识层面跟法治政府建设所要求的法治精神还有很大的差距。首先，政府公职人员由于受传统官本位文化和旧的行政管制思维的影响，基本上还没有从意识上完全认同或遵从现代行政法治理念。在官本位的影响下，人治观念比较严重，法律意识淡薄，法治观念不强，法治思维没有养成。一些公职人员仍然习惯于以言代法、以权压法、人大于法、权大于法，甚至把法律视为为个人、部门谋求利益的工具。同时，我们的政府公职人员还停留在 “决定-宣布-服从”为特征的传统的 “管理”型社会治理模式当中，习惯于用行政管制的思维方式去实施行政管理活动，经常以国家或人民的 “代表”自居，自以为拥有行政权力而 “高人一等”,而公民无权无势而 “低人一筹”,甚至把公民视作手段、工具、器具或资源加以利用。同时，湖南基层群众认同法律，信仰法律的意识还没有得到完全提高。杨叶红教授认为， “霸蛮”文化造就了湖南人规则意识也就是法治意识淡薄或缺失。 “人们之间利益关系的调节通常不是靠规则，而是靠 ‘蛮力',……官员信奉 ’蛮政‘,而百姓也喜欢 ’蛮争‘.许多事情的处理，喜欢通过极端的方式解决而不走法律的途径”,这是其一。其二，在法治发展到今天，仍然有很多基层群众在潜意识里存在 “信权不信法”的惯性思维。 “信权不信法”一方面是基于传统文化的影响，但另一方面更多的是因为现实生活中人大于法、权大于法现象的大量存在，损害了群众对法律的信仰。在政府不诚信、不守法的导向下自然无法形成对已制定的规则制度的认同与遵从，法治湖南建设的强大内在动力也就因此而消解。

　　（ 二） 经济支撑力度不够

　　马克思主义政治经济学告诉我们，经济建设与法治建设，前者属于经济基础范畴，后者则属于上层建筑范畴。由于经济基础决定上层建筑，因而，经济发展水平对法治建设的内容及方向、实现的方式方法及其实施结果起着关键性作用。2013 年，中国政法大学应松年教授、马怀德教授在其主持的“全国法治政府评估项目”课题研究中发现法治政府建设水平在很大程度受到经济发展水平的影响，从而表现出明显的区域性差异。课题研究者按照东、中、西部的划分进行区域比较发现，东部城市的平均得 分 为 193. 73 分，中 部 城 市 的 平 均 得 分 为188. 46 分，西部城市的平均得分为 179. 18 分。东部城市的平均得分高于中部城市，中部城市又高于西部城市，这说明法治政府建设水平与经济发展水平具有一定的相关性。同时，西部地区各城市法治政府建设的水平相较于中东部地区城市更为参差不齐，与西部地区城市之间经济发展水平更为参差不齐也形成了一定的对应关系[3].法治政府在实现的过程中需要人力、物力、财力、技术、制度等等一系列条件，而这些条件的满足必须以足量的经济基础作支撑。经济发展水平较好的区域，政府有较多的资源投入到法治建设中，而在一些经济水平较为落后的地区，资源的有限性影响了其对法治政府建设的投入。此外，在经济发展水平较好的城市，促进发展的压力较轻，政府可以在法治政府建设上投入更多的精力； 而在经济发展水平比较落后的地区，政府的主要精力还是在招商引资、城市建设等发展议题上。近年来，湖南省的经济发展速度虽高于全国平均水平，但是从总量上来讲还处在全国中等水平，而长株潭区域几乎占了总量的一半，各市州之间经济发展水平差异非常大，特别是对于以山区为主，农村人口居多的其他市州来说，经济发展水平更为滞后，也极不平衡。在这种落后的经济环境下，当地政府普遍都患有强烈的发展冲动症，一门心思、想尽一切办法求经济的快速发展，有意或无意地降低了法治政府建设的力度与强度，甚至当地政府会主动地或有选择地去规避法律，突破法律甚至违反法律，由守法者变成违法者。这种现象在省内各市州甚为普遍。

　　（ 三） 内部阻力过大

　　法治是法律实践的结果，是法律能否不遭到人为的阻碍而畅通去实践。政府及其公职人员是法治政府建设的主导者、推动者和实践者，但现实中他们又是法治政府建设最大的阻碍者。因为他们在公共行政过程中，极易受到其私人利益因素的干扰，并 “怠于采取相应的处理措施，以致其价值判断和政策取向偏离公共利益的要求”,从而使私人利益与其公职所代表的公共责任产生激烈的冲突。现实中，国家公职人员，作为社会中单个的 “个体”,基于其人性的本领冲动，天然地具有对个人利益的追求。如果经济发展水平相对落后，在个人自身物质需求得不到预期的满足，自身发展平台得不到合理保证的情况下，人性的本能使然让其无法建立高度的法治自觉，从而失去践行法治的动力，甚至会为了一己私利利用手中的权力去破坏既有的秩序、制度、规则。公职人员利益冲突对法治政府的建设具有致命的伤害。其一，法治政府的要义就在于约束好公共权力的行使，使公共行政纳入理性的范畴。

　　但是由于代表国家政府行使公共权力的公职人员出于个人私益的实现丧失了理性的价值判断，在执行政策或法律的过程中，背离了其行为的公共利益性，其行为结果当然地造成政府行为的不当性甚至非法性。公职人员变成了 “知法犯法”的代表，纷繁复杂的行政乱相、大量存在的腐败行为即为佐证。其二，公职人员因为利益冲突衍生的一系列腐败问题必然导致法治政府建设无法获得公众的信赖与支持。

　　法治政府的建立不是政府凭一己之力就能完成，需要全民的支持和参与。但是权力腐败、权力寻租、权钱交易等违背公平正义现象大量发生时，民众就会因其负面的示范效应而失去对法治政府建设的信任和行为自觉，甚至会积极效仿，破坏法治政府建设。所以制止和治理公职人员利益冲突问题成为法治政府建设的关键之手，腐败不除，就不可能做到真正的法治。2015 年 1 月 24 日，湖南省第十届纪委第七次全会暨全省反腐败工作会议通报： 2014年，全省各级纪检监察机关共受理各类举报82 957件次，同比增长 56. 7%; 立案10 238件，同比增长39. 4% ,其中地厅级干部 28 人、县处级干部 447人； 结案10 349件，同比增长 28. 6%; 处分10 557人，同比增长 30. 9%,其中地厅级干部 48 人，县处级干部 441 人。惊人的数据足以证明湖南省内的权力腐败现象大量存在，防止公职人员利益冲突，破除内部阻力之任务也任重而道远。

　　（ 四） 监督效力不强

　　法治政府建设的核心是规范行政权力，因此构建有效的行政权力监督体系是其本质要求。在政府推进型的法治湖南建设中，由于行政的强势导致立法、司法的弱化，立法、司法对行政权的监督功能表现不力，也就无法真正实现对行政权力的控制与约束，势必造成 “短板效应”,从而延滞整体法治目标的实现。首先，地方人大监督作用不明显。对行政权力的监督，人大监督具有最高的法律地位，但在实践中其地位与作用却远没有党的监督、检察院的法律监督、法院的事后监督突出。表现有二：一是人大主导立法的缺位导致在制度设计中缺少立法监督。任何制度的构建必须以民主性和正当性为出发点与落脚点，在我国也只有通过人大的主导立法才能形成广泛的民主和保证其目的的正当。所以，法治政府建设的地方立法理应在人大的主导下通过民主的程序或渠道去形成代表公意的法律制度，从而实现规范行使行政权力。而湖南省 “一规划两规定六办法”的法治政府建设制度体系全由政府而非人大搭建的，法治政府的制度载体是政府颁行的改革纲要、规划、政府规章以及红头文件，这种 “自我革命”式的法律规则缺乏应有的民主性和正当性[1].二是工作监督力度偏弱。地方人大对政府的监督在实践中更多地表现为对政府的工作报告、预决算等形式上的审议和表决，缺乏实效性。而法律规定如询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段却极少运用，因而对政府干部缺乏威慑力，监督作用不强。2014 湖南省纪检监察机关共处理地厅级干部 48 人，县处级干部 441 人。如果人大的刚性监督手段到位，我们的纪检监察机关怎会取得如此大的 “成就”.其次，司法监督、民主监督长期表现不力。由于行政权在法治政府建设中过于强势，从而使 “司法监督、民主监督等法治基本要素长期游离于法治政府建设的核心范畴之外。前者集中体现在我国宪政体制下司法权地位的劣势所导致的对监督行政的谦抑性失语，后者则表现在信息公开、民意表达机制尚处于初级阶段所导致的民主监督虚置。”

　　由此，政府在司法监督，民主监督不力的情况下，长期被隔绝在压力之外。在法治政府建设过程中，要么有章不循、有令不行，要么消极应对、懒政庸政，从而失去持续推动 “自我革命”式的法治建设的动力，法治政府建设的各项制度就难以贯彻执行，从而导致 “形式”法治。  

　　三、法治湖南建设实现路径选择

　　（ 一） 培育法治意识，激发法治建设主观能动力

　　当前，要更好地调动和发挥地方法治建设主体的内在积极性、创造性，实现 “要我做”为 “我要做”的转变。领导干部是法治政府建设的主体，也是关键所在。习近平总书记在 2015 年省部级主要领导干部学习 “贯彻十八届四中全会精神 全面推进依法治国”专题研讨班开班式上指出并强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，他们的信念、决心、行动，对全面推进依法治国具有十分重要的意义。所以各级领导干部首先要自觉培养和树立法治意识，牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念。在行动上要带头尊崇法治、敬畏法律； 做学法的模范，带头了解法律、掌握法律； 做守法的模范，带头遵纪守法、扞卫法治； 做用法的模范，带头厉行法治、依法办事。同时，法治湖南建设强大的内在动力来自于湖南民众对法律的普遍认同和信仰，因此要采取积极的方式培育民众的法治意识。首先，要以党风廉政建设和反腐败斗争的新成效取信于民。

　　要保持反腐败的高压态势，持之以恒纠正四风，强化查处惩戒，从严正风肃纪，让湖南民众感受政府态度的坚决果断，行为的公正不阿。在一个有腐必反、违法必究的环境中让民众实实在在感受到法治湖南的实践，以此赢回对法律的信仰，对法治湖南的认同。其次，提升普法层次，大力宣扬法治湖南理念。要持之以恒地开展以宪法为核心的各项法律法规的宣传，注重对法治理念、法治思维和法治信仰的培育，使人民群众充分相信法律、自觉运用法律，形成遇事找法、解决问题靠法的行为习惯。同时，要让民众了解法治湖南的真谛在于以人为本，其通过程序规定规范政府行政权力的运行、通过服务规定明确政府职能边界，从而保护普通民众切身利益，保障普通民众基本权利的实现。我们可以运用法治湖南经典案例进行宣传教育，唤起湖南民众对法治湖南的认同与尊重，让他们由法治湖南的旁观者自觉地成为法治湖南的推动者。最后，加快建立湖南省范围内的社会诚信体系，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。要让包括国家机关及其工作人员在内的所有公民、组织守法信用信息状况公开透明、可查可核。制定诚信守法激励政策，建立与完善违法行为惩戒机制，强化对违法失信行为的约束和惩戒，特别是国家工作人员违法失信行为以及涉及食品药品安全、环境保护、安全生产、税收征缴等重点领域违法犯罪行为， “努力让人民群众从每一次执法活动中、在每一个司法案件中都感受到公平正义，从而发自内心地敬畏法律、信任法律和遵从法律”[6].

　　（ 二） 大力发展区域经济，增强法治建设支撑力度

　　经济基础决定上层建筑。区域经济发展水平在很大程度上影响着法治政府建设的质量与速度。湖南作为中部内陆省份，属于后发展地区，发展不足是最大省情。虽然近年来经济发展以追赶型迈入了快车道，从 2004 年到 2013 年连续保持了两位数的增长速度，但在经济总量、发展质量与人均均量等方面与其他发达省份还有比较大的差距。由于缺乏强有力的经济支撑，地方政府在法治建设过程中总显得力不从心，磕磕绊绊。因此，加强市场经济建设，大力发展区域经济应成为法治湖南建设的基础性工程。就提升经济总量而言，湖南要发挥作为东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带结合部的区位优势，积极与国家战略对接，创新引领产业结构升级，积极发现培育新的经济增长点。要优化两型社会实验区和国家自主创新示范区的产业结构，巩固和发挥长株潭城市群核心增长极的作用； 要加快与珠三角、港澳台、北部湾和东南亚的对接融合，建立以产业承接为主的湘南三市合作经济区； 要积极融入长江经济带，着力推进黄金水道建设，加快建设更加秀美富饶开放的洞庭湖生态经济区； 要积极对接国家武陵山片区区域发展与扶贫攻坚战略，开拓西部大市场，努力建设大湘西经济合作区。在发展质量方面，要着力解决经济结构不优、发展基础不牢、要素供应不足、创新能力不强、城镇化水平不高等问题； 要大力发展现代农业，突出发展先进制造业，加快发展服务业，着力促进产业转型升级，推动全省经济向中高端迈进。在人均均量上，要着力解决区域差异过大、城乡差距过大问题，特别是要通过政策和财政的支持，解决好长株潭城市群之外的其他市州的经济发展落后问题。要通过核心带动与多点支撑并举促进区域协调发展，通过加强公共服务均等化促进城乡协调发展。在人民收入水平不断提高、生活质量不断改善、物质公平得以实现的基础上，通过全省官与民的积极主动参与和实践，增强法治湖南建设的经济支撑力度。

　　（ 三） 防止公职人员利益冲突，化解法治建设内部阻力

　　防止公职人员利益冲突是实现法治政府的必然要求。首先，要加强反腐败的查处与惩罚的力度。

　　第一，要继续保持高压态势不放松。以零容忍的态度、猛药去疴的决心、刮骨疗毒的勇气、严厉惩处的尺度查处腐败问题，坚持 “老虎”、“苍蝇”一起打，发现一起查处一起，发现多少查处多少，以此形成强大的震慑力。第二，要横下一条心抓 “四风”.按照中央八项规定和省委九项规定的要求，构建更加务实管用的作风建设长效机制，持之以恒狠抓作风建设。强化明察暗访、监督检查力度，对踩 “红线”、闯 “雷区”、顶风违纪搞 “四风”重点纪律审查。第三，要严格执行责任追究制度，做到及时、有效、严肃。要重点明确责任主体，强化责任意识。实施一案双查、双追究机制，出了问题层层追究，既要查清当事人的违纪问题，又要查清主管领导或分管领导的责任。对不履行或不正确履行职责，发生重大问题，负有失职、失察责任的，坚决追究领导责任。其次，要在制度层面上对权力与利益进行合理安排，阻断政府部门及其公职人员以权谋私的通道。在抓紧出台 《湖南省惩治和预防腐败体系五年工作规规实施办法》的同时，一要强力推行权力清单制度，最大限度减少对微观事务的管理，公开审批流程，强化内部流程控制，防止权力滥用。二要进一步细化我省巡视工作制度，创新巡视工作方式方法。要机动灵活开展巡视、巡查和回访工作，积极回应民众信访举报，强化督办责任，对巡视结果及时反馈与公示，扩大巡视监督效应，更好地发挥巡视工作在惩治腐败中的 “利剑”作用。三要在严格执行现有反腐败法律制度的基础上，加强反腐败制度创新。湖南法治建设最大的贡献是开启了全国行政程序立法之先河，实施了全国第一部地方性程序法规 《湖南省行政程序规定》和第一部全面规范行政自由裁量权的省级政府规章 《湖南省规范行政裁量权办法》。我们应该传承这种敢为人先的精神和勇气，用以创新我省反腐败制度。比如，湖南可以发挥首创精神，颁布和实施 《湖南省各级官员财产公示制度》，开启反腐败制度利器之先河。

　　（ 四） 完善监督机制，提高法治建设监督效力

　　政府推进型法治建设模式最大的弊端是行政权力的运行缺乏足够的控制与监督，因此构建理性、有序、有效的法治监督体系成为法治湖南建设的重中之重。第一，强化人大及其常委会的立法与监督工作。省人大及其常委会应该主导法治湖南的制度建设，确保制度的民主性、正当性，提高其制度的法律效力等级。当前要尽快把 “一纲要一规划两规定六办法”进行整修并上升为地方性法规。同时，各级地方人大及其常委会要积极主动地对政府及其职能部门法律法规实施状况进行监督检查，并及时启动询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段，积极处理违法违规行为并向社会公布。

　　在法律监督方面，要严格执行规范性文件的备案审查制度，对于违反宪法法律规定的规范性文件要坚决予以撤销。第二，整合法治监督力量，形成法治监督合力。我国的监督体系虽然拥有包括人大监督、纪委监察监督、审计监督、行政机关督查监督、司法监督以及舆论监督等渠道和手段，却因缺乏协调与联动，形成不了监督合力。因此要优化湖南法治监督协调机制，整合各领域监督力量，统筹安排。

　　在强化人大监督的主导地位的同时，明确并细化其他监督主体的具体职责、目标、手段及其责任追究方式，形成各监督主体分工负责、各方联动、彼此制约的格局。第二，要加快司法体制改革，确保司法监督的独立性、权威性与及时性。2014 年，按照党的十八届三中全会的部署要求，在积极稳妥推进司法体制改革进程中，许多带有顶层设计性质的综合改革实施方案相继出台，绘就了建设公正、高效、权威的社会主义司法制度蓝图。湖南应抓住契机，尽快完成司法体制改革的任务，消除司法的行政依赖性，确保司法权的独立性，为法治湖南建设保驾护航。最后，要强化民主监督。党内，要全面落实党务主体责任和纪委监督责任，研究制定责任追究具体办法，形成责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条。同时，积极推进纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。党外，要发挥群众监督的重大作用。群众监督是法治监督的坚实基础，也是最主要、最广泛、最本质、最管用的监督。要建立信息公开长效机制，保障群众党务、政务信息知情权； 要通过民主评议、质询听证、重大决策民主协商等方式保障群众参与权； 要积极设立群众信箱、公布举报电话、落实领导接待日制度、建立群众诉求与监督回应制度等保障群众批评监督权。同时，要发挥 “两代表一委员”、民主党派、无党派人士的监督作用，履行好依法监督、民主监督职责。

　　结语

　　“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”.法治湖南已经形成了自己特色的法律体系，但要把这个法律体系实施到位，涉及到一个从立法到执法、司法再到守法、从理论到制度、机制再到实践的伟大系统工程，需要湖南人付出长期艰苦努力。但是只要我们按照党在十八届四中全会确定的社会主义法治国家总目标的要求，坚持 “科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的方针，加强法治实施能力建设，不断完善法治实施制度机制，一定能营造出一种公开、公平、公正、可预期的法治环境，为科学发展、富民强省奠定坚强的法治保障。

　　参考文献：

　　[1] 杨叶红。 湖南法治政府建设的现实制约及克服之策 [J]. 湖南行政学院学报，2012 （ 6） : 75,76,78.

　　[2] 姚建宗。 信仰： 法治的精神意蕴 [J]. 吉林大学社会科学学报，1997 （ 2） : 12.

　　[3] 马怀德。 中国法治政府评估报告 （ 2013） [J]. 决策与信息，2014 （ 11 - 12） : 171 - 172.

　　[4] 庄德水。 防止利益冲突与廉政建设研究 [M]. 北京： 西苑出版社，2010: 26 -26.

　　[5] 文钊，郑毅。 建设法治政府的模式与政府法治论 [J]. 法学杂志，2010 （ 11） : 20 -21.

　　[6] 吴爱英。 健全机制推动全社会树立法治意识 [EB/OL]. （ 2014- 12 - 08） [2015 - 2 - 08].