谈安徽省科技进步立法中的制度完善与不足

　　地方科技立法是指享有地方立法权的地方各级人大和政府，依照法定的职权和程序，在遵守宪法的前提下运用一定技术，制定、认可和变动有关科学技术方面的地方性科技法规、规章、规定、办法等规范性文件的活动。地方科技立法的完善不仅有利于推动国家科技法律体系的健全和完善，对地方经济的发展和人民生活水平的提高也有着重要的作用。20世纪 90 年代末，“科教兴国”和“依法治国”方略提出，各地纷纷加快了健全和完善地方科技立法的进程。然而，由于我国幅员辽阔，各地经济发展水平不一，各地的科技立法存在较大差异。与此同时，我国的国家科技立法仍处于尚未成熟的阶段，各地的科技立法缺乏宏观指导，这也造成了一定程度的立法混乱。鉴于此，加强和完善地方科技立法已迫在眉睫。笔者拟以安徽省为切入点，通过对安徽省科技立法现状的梳理，找出其存在的问题并提出解决策略，以期推动地方科技进步立法体系的完善。

　　一、安徽省科技进步立法概况

　　科技立法体系在横向结构上可以分为八个方面，分别是： （ 1） 综合性科技立法； （ 2） 研究开发法； （ 3） 科技成果法； （ 4） 技术贸易法； （ 5） 条件保障法； （ 6） 科技奖立法； （ 7） 专门领域科技法； （ 8）国际科技交流与合作法。[1]受省情限制，安徽省现行的科技立法体系中除了没有专门领域科技法规和国际科技交流与合作法规外，其他类型的科技立法均有涉及。

　　目前，安徽省已形成了以《安徽省科学技术进步条例》为核心，以《安徽省促进成果转化条例》和《安徽省科学技术奖励办法》等规定、办法为配套的科技立法体系。该科技立法体系不仅完整性高，而且可行性和可操作性强。然而，通过比较各市在科技立法方面的规范性法律文件可以发现，除合肥市颁布了《合肥市科学技术进步条例》外，其他城市大多只发布了有关科技奖励或科技条件保障的规范性文件。如《× × 市科学技术奖励办法》《× × 市高新技术企业认定管理办法》《× × 市专项资金管理办法》。通过对安徽省科技法规的梳理，可以得出这样的结论： 在安徽省的科技立法体系中，省级科技法规体系大致趋于完整，但各市的科技法规体系仍未健全。市级的有关科技的法律文件是安徽省科技立法体系不可或缺的一部分，且市级科技立法工作的完善与否直接影响安徽省科技法规体系的作用发挥。因此，完善各个地区的科技法律规范性文件成为亟待解决的重要问题。

　　二、安徽省科技进步立法中存在的问题

　　通过对安徽省科技进步立法概况的研究，可以发现安徽省现行的科技进步立法体系中存在立法缺乏地方特色、立法的民主性和科学性较差、立法的配套机制不完善这三个问题。

　　（ 一） 立法缺乏地方特色

　　地方科技立法应当在坚持国家科技立法的前提下，结合本区域的经济水平、地理环境、人文特色等来制定符合该地方发展需求的科技法规。然而，随着立法数量的日益增多，法律、法规和规章之间的重复和互相“抄袭”现象时有发生，特别是地方立法就更为严重。

　　我国各省、自治区、直辖市的科技立法大都以《科学技术进步法》为范本，所制定的各省、自治区、直辖市的《科学技术进步条例》“结合本地特点在总则规定中提出创见的少，重复国家法律规定的多”.《安徽省科学技术进步条例》也不例外。此外，《安徽省科学技术进步条例》也难以反映本省的经济发展需求。2009 年，安徽省被确定为首个国家级承接产业转移示范区，此时确定安徽省重点支持的科学技术领域尤为重要。但是，《安徽省科学技术进步条例》仅表示要支持高新技术研究、企业和农业科学技术进步，并未指明重点培育的领域。笔者认为，为了更好地满足承接产业转移区的发展需要，安徽省应当尽快修改《安徽省科学技术进步条例》。

　　（ 二） 立法的民主性和科学性较差

　　安徽省科技立法的民主性和科学性较差，未能很好地发挥企业、高校和群众的作用。立法的科学性和民主性是法治国家的重要标志之一。在立法时，应当保证人民群众能够有效地参与立法，能够充分地表达自己的意愿。然而，享有立法权的安徽省人大在制定有关科技的地方法规时，并未征询企业、高校以及普通群众的相关意见，没能广泛听取民意。也就是说，安徽省的科技立法活动、立法听证、立法审议、立法表决等立法环节缺失了民众的参与，致使很多民众对科技立法漠不关心，甚至连科技法规是什么都不知道，这极大地损害了安徽省科技立法的民主性和科学性。因此，增强安徽省科技立法的民主性和科学性已迫在眉睫。

　　（ 三） 立法的配套机制不完善

　　安徽省科技法规中的条文大多简单模糊，对科技人才培育、法律责任及程序的规定不多，致使安徽省科技法规的规范性和可操作性较差。安徽省科技法规中出现了大量的概括性原则，给事实上的法律适用造成了一定困难。很多规定中使用了大量的政策性语言，增加了适用上的不确定性，而对于需要明确规定的具体事项（ 如量化标准等） 仅规定了大致范围。例如，《安徽省促进科技成果转化条例》中第 11 条规定各级财政应当提取科学技术、固定资产投资和农业发展的经费中一定比例的资金用于促进科技成果转化。但是，该比例是多少，三者的经费是多少，三者投入的比例是否相同？ 尚无任何法规可以对此作出解释，这在减弱其立法效果的同时也降低了其可操作性。安徽省的科技进步条例、科技成果转化条例及部分市的科技成果转化条例中，有关科技人员的奖励与处罚条款只做了定性规定，难以操作，给其实施造成了一定困难。

　　三、完善安徽省科技法制建设

　　自 2007 年《中国科技进步法》修订后，安徽省也于 2011 年对《安徽省科学技术进步条例》进行了修订。至此，新条例在促进安徽省科学技术进步的同时，也促进了其经济发展水平和人民生活水平的提高。但是，与经济发展水平相比，安徽省的科技发展水平仍相对落后，安徽省的科技立法体系亟待完善。为尽快健全并完善安徽省科技法制建设，可以从三个方面着手。

　　（ 一） 安徽特色的强化

　　在制定地方科技法规时，应当在遵守宪法和法律的前提下，坚持法制统一的原则，使地方科技法规和国家法律相衔接，尽可能地将国家法律中的原则性规定具体化、明确化。同时，应从本地区的实际出发，制定符合本地经济发展和人文发展的科技法规。也就是说，在制定地方科技法规时，既要平衡好与国家法律之间的利益关系，又要兼顾地方科技的区域特征。在制定科技法规时，安徽省应以本省的地理状况和社会经济为立足点，在充分调研的基础上，制定出既能凸显安徽特色，又能解决安徽科技发展现实问题的科技法规。

　　安徽省作为首个国家级承接产业转移示范区，明确区域产业承接的重点和方向、产业基地的建设内容以及重点培育领域是当务之急。同时，因安徽省的产业带缺乏统一规划，各市之间缺乏协调联动机制，现代物流业发展还相对薄弱，经济外向度较低，承接环节也有待进一步改善。

　　因此，在加快修订《安徽省科学技术进步条例》中关于安徽省科技进步应重点支持的领域的同时，还应制定《安徽省产业转移管理条例》《安徽省产业转移规划办法》以及相关的配套文件，推动安徽省更好更快地适应产业转移承接。此外，2010 年安徽省委、省政府为贯彻落实胡锦涛总书记“应该在自主创新上有更大作为”的指示精神，决定建设合芜蚌自主创新综合配套改革试验区。该试验区的成功与否攸关安徽省经济改革的成败。因此，应在实施《中共安徽省委、安徽省人民政府关于合芜蚌自主创新综合配套改革试验区的实施意见（ 试行） 》和《中共安徽省委、安徽省人民政府关于合芜蚌自主创新综合配套改革试验区工作的若干政策措施（ 试行） 》的基础上，建立保障制度，完善创新激励政策，构建创新中介体系，促进安徽省的科技立法与省情的更好适应，健全并完善适应新时期发展需要的、较具安徽特色的科技立法体系。

　　（ 二） 程序制度的完善

　　程序正义是法治理念的重要组成部分，既能推动“依法治国”方略的实施，又有利于法治政府的建设。因此，程序制度的完善是健全安徽省科技立法体系不可或缺的环节。目前，安徽省科技法规的制定仍以政府为主导，极少有科技专业人员的参与，更不要说公众的参与了。而科技工作具有综合性、公益性和技术性强的特征。

　　因此，它要求在立法过程中一定要有广泛多样的主体参与。

　　一方面，由于科技工作的技术性强，科技法律法规的制定必须要有科技专业人员的参与。当今社会，各学科的交叉性和包容性日益增强，科学技术的内容范围日益扩大，开放程度日益加深。因此，在制定科技法规时，应注意吸收各方面的专家学者，不仅要包括法学、经济学、政治学等人文学科的专家学者，还要囊括生物学、工程学、电子学等理工科的专家学者，促使科技法规与社会整体发展相互协调、相互衔接、相互影响、相互促进。另一方面，科技与经济发展的关系日益密切，科技进步促进经济快速发展，经济水平影响科技发展，同时，经济发展的快慢又决定了人民生活水平的高低。也就是说，社会公众利益与科技效益存在着紧密联系，既相互促进，又相互制约。因此，在制定科技法规的过程中，应当以公众的利益为根本出发点，将公众的利益作为立法的重要考量因素。《中华人民共和国立法法》总则第五条规定，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。因此，建立公众广泛参与的立法程序是完善安徽省科技立法体系的必要条件。在立法程序中，安徽省人大应引导广大人民群众积极参与科技法规及相关问题的讨论，广泛收集意见，达成共识。同时，应完善立法听证会制度、立法论证会制度和公民参与制度，为公众和专家学者的参与搭建一个即时共享平台，确保每种意见都能得到及时反映。此外，安徽省应当拨出一部分财政支出来确保每个公众都能参与立法，并且将公众参与立法的程序规范化、制度化。同时，还要运用政府和社会的力量来进行多层次的监督，确保安徽省的科技立法体系朝着规范化、制度化的方向稳步发展。

　　（ 三） 多种机制的并行

　　除上文提及的强化区域特色和完善程序制度的措施外，实体制度的完善对于健全安徽省科技法规体系是极为重要的。目前，安徽省的科技法规种类虽多，但很多细节尚待打磨。科学的监督机制、完善的配套措施、成熟的科技人才培育机制和良好的文化宣传机制都是安徽省科技法规亟须解决的问题。在此，笔者拟对这四种机制的完善作出简要讨论。

　　第一，监督机制的完善是健全安徽省科技立法必不可少的要件。对科技立法和实施的有效监督不仅是科技立法的重要内容，也是保障科技法规有效实施的必要手段。如今，依法治国战略深入人心，人们的维法意识增强，监督机制的重要性日益为人们所重视。实践告诉我们，树立和强化监督意识是建立和健全监督机制的前提，只有建立和健全科技法律、法规的监督机制，才能使科技法制的内容得到全面贯彻和基本保障，真正做到有法必依、违法必究。因此，监督机制的完善势在必行。目前，安徽省的科技法规中对于法律责任的规定甚少，应当严格法律责任，建立明确的追诉和制裁机制，构建由国家机关、党和人民组成的多层次监督体系。同时，应以明确的法律条文使监督形式规范化、制度化，进而发挥各监督主体的作用并强化其权威性。此外，还可以通过制定专门的追诉程序和法律责任来促进安徽科技法规的量化和具体化，增强法规条文的可操作性和实效性。

　　第二，健全的配套措施是促进安徽省科技法规完善必不可少的步骤。相关的配套措施有利于将科技法规的抽象内容具体化，变大概性原则为明确性原则，增加其可操作性。首先，对于《安徽省科学技术进步条例》中多采用的鼓励、倡导性内容予以明确化。如《安徽省科学技术进步条例》的第 18 条规定“高新技术企业和创新型企业应当按照国家和省有关规定，提取销售收入一定比例的资金，用于研究开发和技术创新”,而这条规定中的“一定比例”到底是多少，到现在仍没有相关部门作出解释。类似的条文还有很多。笔者认为，应在对这些问题进行深入研究后确定一个较为具体的数字，这样可以大大增强其可操作性。其次，安徽省的科技法规中很少有为科技成果转化提供具体市场服务的条文，而市场服务对于促进科技成果转化具有至关重要的作用。因此，应制定相关的法规明确科技服务组织的任务、目的、方法等，在保证科技成果能够得到有效转化的同时，又能保证所有的科技成果转化都处于有序的市场管理之中。此外，还应健全为科技企业提供融资支持的配套立法。为了促进“科教兴国”战略的实施，我国自 2009 年以来逐渐在全国推广知识产权质押融资模式，以此来刺激科技产业的快速发展。安徽省作为知识产权质押融资的试点省份，应当尽快出台可操作性强的知识产权质押融资规定，为科技企业的融资开山辟路，为安徽省的科技企业融资提供经济支持、政策优惠和法律保障。

　　第三，建立科技人才的培育机制和科技法规的文化宣传机制也是完善安徽省科技法规的重要举措。社会发展的本源和基础在于人才，科技的发展更加重视人才的培育。只有尊重人才、培养人才、保护人才、发展人才，才能促进地方科技法规体系的完善。虽然安徽省制定了《安徽省科学技术奖励办法》，但是其中的内容过于空泛，缺乏可操作性。

　　因此，安徽省应当具体化其中关于人才培养和人才保护的内容，应在安徽省的科技立法体系中加大对科技人才的保护力度，运用强制性规定保证高等院校、科研单位中科技人员的工资收入高于本省公务员的人均工资水平，并为他们提供良好的研究环境，改善他们的待遇，提高其科研积极性、主动性和创造性。此外，良好的科技进步文化氛围也是构建科技人才培育机制的重要条件。良好的科技进步文化氛围，有利于人们加深对科技法规的了解，增强对科技人才的尊重和保护，进而达到科研利益惠及全社会的目的。因此，安徽省政府应充分发挥政府主导作用，引导整个社会积极参与，深化科技创新理念，为安徽省科技法制建设营造一个尊重科技法规、爱护科技法规、保护科技法规、发展科技法规的良好社会氛围。

　　[参 考 文 献]

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　　[4]周欣欣，刘昕。 我国地方科技立法比较研究---以江苏省为例[J]. 行政与法，2010（ 5） : 78 -81.

　　[5]蔡敏，朱青，马姝瑞。 中国批准设立首个国家级承接产业转移示范区[EB/OL].

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