辨析消防行政强制措施种类

　　一、消防行政强制措施界定

　　《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第2条对行政强制措施进行了界定，所谓行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。消防行政强制措施是指公安机关消防机构及其他消防行政管理部门在行政管理过程中，为实现特定的行政目的，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

　　消防行政强制措施的主体主要是公安机关消防机构。《行政强制法》第17条强调行政强制措施只能由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，不得委托。公安机关消防机构，根据《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)的授权，以行政主体的身份独立履行消防管理工作中若干职责。消防行政强制措施的主体是公安机关消防机构及其他消防行政管理部门，这是辨别消防行政强制措施种类的主要依据。

　　二、消防行政强制措施的种类

　　根据学理分类，行政强制措施可以分为对人身强制，对住宅、事务所等进行的强制以及对财产的强制三类。[1]《行政强制法》第9条规定，“行政强制措施的种类：(一)限制公民人身自由;(二)查封场所、设施或者财物;(三)扣押财物;(四)冻结存款、汇款;(五)其他行政强制措施。”行政强制措施应当由法律法规设定，消防行政强制措施主要由《消防法》及地方性消防法规设定，其种类包括：

　　(一)限制公民人身自由的消防行政强制措施，主要是传唤及强制传唤。

　　传唤是公安机关在办理行政案件中通知违法嫌疑人在指定时间到指定地点接受调查的一种调查手段，是保证公安机关对违法嫌疑人及时进行询问、调查的有效措施。《消防法》第70条规定，公安机关消防机构需要传唤消防安全违法行为人的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行。这里的传唤主要针对需要接受调查的违反消防管理行为人实施。由公安机关消防机构负责人批准，可以传唤违法行为人。传唤和强制传唤的决定主体是公安机关，目的是控制违法行为、避免危险扩大，是针对公民人身自由实施的暂时性控制行为，属于消防行政强制措施。

　　(二)查封场所、设施或者财物的消防行政强制措施，主要包括：

　　1、临时查封：2008年修订后，《消防法》第54条新增加了对火灾隐患不及时消除可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施的内容，加强了公安机关消防机构对火灾隐患监督检查的责任力度。临时查封针对存在随时火灾危险，对公共安全构成严重威胁的火灾隐患的部位或者场所，是一种预防手段，属于临时性的行政强制措施。《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国消防法〉办法》第6条规定公安机关消防机构应当履行的职责中第三项规定就是对威胁公共安全的重大火灾隐患应当采取临时查封措施，《陕西省消防条例》、《深圳经济特区消防条例》中都有类似的规定，这是地方性法规中关于临时查封的立法例。

　　需要特别注意的是，一些地方性法规中对临时查封的主体做了较为细致的划分。一般性的临时查封由公安机关消防机构决定，而可能对经济和社会生活造成较大影响的临时查封措施，应当由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定，本级人民政府组织公安机关等部门实施。

　　2、封闭火灾现场。根据《消防法》的授权，公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。公安机关消防机构有权封闭火灾现场，火灾发生地的公安派出所及其他相关单位、人员应当予以协助。在封闭火灾现场期间，应禁止任何无关人员进入封闭区域。封闭范围应当根据实际情况及时调整，在现场勘验工作结束后，应及时解除现场封闭。

　　3、查封易燃易爆危险品。《上海市消防条例》第65条规定，违法生产、储存、运输、经营、携带、使用、销毁易燃易爆危险物品的，公安机关消防机构可以对易燃易爆危险物品采取查封、扣押等强制措施。本规定中的查封行为属于为了防止危险扩大而采取的消防行政强制措施。

　　4、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第13条规定，对未依法取得批准，擅自从事有关活动的，负责行政审批的政府部门或机构发现或者接到举报后，应当立即予以查封、取缔，并依法给予行政处罚。有权机关对违反消防法律法规，应取得许可而未取得许可即从事活动的违法行为人采取查封、取缔的，属于实施消防行政强制措施行为。

　　(三)扣押财物的消防行政强制措施，主要包括以下种类：

　　1、对易燃易爆危险品的扣押。如前文提到《上海市消防条例》第65条中，亦规定了对于违反规定生产、储存、运输、经营、携带、使用、销毁易燃易爆危险物品的，由公安机关消防机构责令停止违法行为，可以对易燃易爆危险物品采取扣押强制措施。

　　2、发生火灾时，公安机关消防机构可以根据情况决定“截断电力、可燃气体和可燃液体的输送，限制用火用电”，这是法律赋予火灾现场总指挥的紧急行政强制措施权。这一措施主观上是为了避免爆炸等危害发生或者火灾险情扩大，客观上对相对人财物(这里的财物属无形物)实施的暂时性控制，属于行政强制措施。

　　3、对证据的登记保存。《行政处罚法》第37条规定，行政机关在收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。消防执法过程中也应当遵循这些规定，必要时可以对证据进行登记保存。证据的登记保存措施属于消防执法机关为了防止证据的毁损而对相对人的财物采取暂时性控制的消防行政强制措施。

　　三、类似概念辨析

　　(一)责令(限期)改正、通知消除隐患不属于消防行政强制措施

　　《消防法》中多处提及责令(限期)改正、通知消除隐患等措施，有观点认为这是属于消防行政强制措施种类的规定，笔者认为应将其定性为行政命令更为恰当。行政命令是行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的具体行政行为，是行政主体对相对人科以一定的义务，要求相对人作为或不作为一定的行为。而行政强制措施是由行政主体决定并由行政主体自己实施的强制措施，两者存在较大差别。《消防法》中提到的责令(限期)改正、通知消除隐患等都是由消防管理机关对相对人科以某种作为的义务，要求相对人积极履行这一义务，与行政命令的特征相符，应定性为行政命令。

　　(二)《消防法》第45条第2款规定的措施并不都的属于消防行政强制措施

　　《消防法》第45条第2款对火灾救援中规定作为公安机关消防机构代表的火灾现场总指挥根据具体情况，可以采取一系列紧急措施。这些措施的法律性质存在不同的认识，例如，有论者将其概括为消防行政强制措施中的强制征用、强制排险和强制警戒;[2]有论者将其概括为紧急征用和其他紧急措施，[3]有论者将其视为行政征用，[4]有论者将其视为消防行政即时强制。[5]其中，将本条款的全部或部分内容作为即时强制或行政强制措施的立法例在行政法学著作、教材中多有显现，具有较广泛的认同性。但笔者认为，不应将本款所列举的措施进行统一定性，而应当根据对不同法律概念的界定进行不同的分类，其中只有第2项“截断电源、可燃气体和可燃液体的输送，限制用火用电”属于消防行政强制措施，而第1项、第4项、第6项规定的“使用”、“利用”和“调用”则应属于行政征用，第5项规定的“破拆”属于行政征收，第3项规定的“划定警戒区，实行局部交通管制”在性质上属于一种行政告知，不具有可执行性，不是具体行政行为。

　　参考文献：

　　[[1]] 姜明安主编：行政法与行政诉讼法[M]，北京大学出版社、高等教育出版社，2005年版，第328-329页。

　　[2]张耀宇：消防行政强制研究[J]，武警学院学报,2011年第6期，第95页。

　　[3]高锦田.白丹丹：消防行政补偿范围研究[J]，武警学院学报，2011年第4期，第81-82页。

　　[4]胡建淼：行政法与行政诉讼法，中国法制出版社[J],2010年版，229页。

　　[5]李佑标、屠国华：消防行政执法概论[M]，中国人民公安大学出版社,2000年版，第193-194页。