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浅谈中西方协商民主的发展思考及其比较

来源:UC论文网2016-01-05 21:24

摘要:

党的十八大明确指出: 协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现。①这里,我们应该怎样理解特有形式和独特优势,是不是意味

  党的十八大明确指出: “协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现。”①这里,我们应该怎样理解“特有形式”和“独特优势”,是不是意味着,我国的“协商民主”是一种完全自生于我国民主实践的,即我国独有的民主形式? 换句话来说,它与西方1980 年代发展起来的“协商民主”( Deliberative Democracy) 不是一个概念②、一套话语体系? 笔者以为,尽管二者是各自独立发展起来的民主形式,在历史上没有理论渊源,甚至没有实践关联,但是无论从民主的形式到内容,还是从民主要解决的实践问题和要达成的目标来看,二者之间是有广泛联系的,完全把二者割裂开来,或者非要把二者看成是不同性质的东西,是一种意识形态的偏见。笔者认为,把中西方协商民主归于同一概念或同一套话语体系,并没有什么不妥,但是,完全把二者等同起来,以至发展到要求我国协商民主严格按西方协商民主的轨道走,也是不科学的,而且是危险的。有鉴于此,为了科学地借鉴西方协商民主发展成果,洋为中用,推进我国协商民主广泛多层次制度化发展,笔者以为,首先要搞清楚中西方协商民主的异同性,以便在坚持中国特色社会主义的同时,发展中国特色社会主义,以下就此问题展开讨论。

  一、当代中西方政治制度都是选举民主和协商民主的统一

  曾几何时,在中国理论界“出现了针锋相对的两种观点: 一种认为,对于中国的民主政治建设而言,选举民主( 聚合民主) 具有压倒一切的重要性,协商民主只能起补充的作用; 另一种认为,协商民主对于中国民主政治发展至关重要,中国不应走选举民主的道路,而当走协商民主的道路。”③在笔者看来,这两种观点都有失偏颇,之所以出现这种偏颇,是因为没有搞清楚在与选举民主的关系上中西方协商民主的异同性。

  ( 一) 两种民主形式各有其不足

  从西方民主发展史看,协商民主是从选举民主的缺陷发展起来的,“协商是针对各种各样在当代民主中普遍存在的‘弊病’而提出的,如糟糕的决策、断章取义的政治、低水平的参与、不断下降的政治合法性及无知的市民等”④.“协商民主是建立在发达的代议民主和多数民主之上的,它是对西方的代议民主( 或选举民主) 、多数民主和远程民主的一种完善和超越。”⑤对发展中国家来说,过早过快地发展选举民主,会带来贫穷的多数参与政治的收益与成本不对称,导致街头政治频发,选举民主甚至成为一种公害---严重地扰乱了经济秩序和公民的正常生活,还容易被国外敌对势力利用,发生“颜色革命”,危及国家安全和民族未来。所以,这种民主对我们来说除了宣泄情绪,对民生建设和国家整体利益,就短期来看不仅无益反而有害; 就长期来看,后患无穷。我们决不能把选举民主绝对化,走所谓民主的“普适道路”.相对于选举民主,协商民主有自己的特有优势,比如主体更加理性、意见( 偏好) 更有广泛性和包容性以及结果更具合法性等。在我国大力“推进协商民主,有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。”但勿庸讳言,协商民主也存在自身的不足,比如行动迟缓、保证协商有效的主体数量界限与庞大社会治理之间的冲突、对话有可能被操纵以及对公民责任感提出了脱离现实的过高要求等。特别是囿于能力和资源的不足弱势群体也可能被排除在外,表现为两种现象: 一是参与权不平等,即不容易获得参与协商的机会; 二是对待协商成员的不一致性,即参与后也不被平等重视,如无权发言或即使发言也没有受到对等的回应。

  ( 二) 协商民主代替不了选举民主

  表面上看来,协商民主是与选举民主相竞争的一种民主模式,而且就其优点和当代社会适应性来说,似乎存在协商民主代替选举民主的前景。但实质上无论是在中国,还是在西方,都不存在协商民主替代选举民主的可行性。对此,西方理论家知之甚明: “如果仔细考虑支持协商的大部分观点及其诸细节,就会发现他们 主张的不过是以协商丰富聚合民主。换句话说,‘协商民主’理论并没有直接否定代议制民主的自由民主承诺,相反,它主张以能鼓励互动讨论和偏好转变的其他制度来补充这一承诺。”“这意味着协商尽管可能成为民主程序的一个理想部分,但它也只能是一个组成部分。所以,协商民主根本谈不上是一个完整的‘民主模式',而只是整体的一部分。”

  那么在中国,协商民主有没有可能在将来取代选举民主而成为中国民主政治的“独特优势”? 笔者认为,这种可能性是不存在的。

  第一,“正如埃尔斯特所说,别的先不考虑,仅仅是时间限制,就已经使协商绝对不可能是达成集体决策的唯一程序,它总是需要投票或讨价还价或两者一起作为补充。”

  第二,无论是在宪法层面还是在当今中国政治实践中,人民代表大会制度已经被确立为中国的根本政治制度,其不可动摇性就已经决定了其他政治制度对之的不可替代性。人民代表大会制度,无论在表象上与西方选举民主有多么大的不同,本质上依然是代议制民主的实现形式。

  第三,尽管在中国政治史上以“三三制”和中国政治协商会议共同纲领为模式表征的协商民主似乎取代过选举民主,或至少使选举民主处于“橡皮图章式”次要、从属地位,但在当今和未来,协商民主再次取代选举民主或再次居于支配地位的可能性非常小。仅就中国庞大的人口来说,充分协商的交易成本是非常高昂的,更不用提当代中国公民受西化影响对选举民主有一种情绪化的期盼。

  第四,无论在中方还是在西方,协商民主本身在理论和实践上都有自己的问题要解决,比如理查德森非连续性问题⑦、资源不平等问题、弱势群体协商问题、协商机制设计问题、协商成果评估问题等,这些问题有些是协商民主的先天缺陷,有些是技术和成本问题,都不易解决。我国虽然在解决这些问题上有些优势,但不足以根治这些问题,这就表明协商民主不可能完全替代选举民主而独自成为公民政治参与的唯一形式。

  综上所述,无论是在中国还是在西方,协商民主都只能是民主政治的一部分,与选举民主一起共同构成中西民主政治的框架,换句话来说,当代中西方的政治制度都是选举民主和协商民主的统一。

  二、协商民主在中西方政治制度中的结构和功能存在着显着差异

  从实践运行上看,“协商民主,简单地说,就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式,参与公共决策和政治生活”,在中西方并无多大区别,但在各自政治制度中的定位和制度安排并不相同。

  ( 一) “重要组成部分”VS“补充和完善”

  从结构上看,在中国,协商民主是人民民主的一种正式的或法定的制度安排: 在法律层面,无论是“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”,还是“民族区域自治制度和基层群众自治制度”,已经被宪法确立为我国政治制度的重要组成部分; 在实践层面,基于上述三项重要政治制度的协商民主活动早已经在许多方面形成了制度性的操作规程,尽管尚不完善。甚至可以这么说,作为一种政治特色和政治优势,协商民主本身是人民民主的题中应有之义,离开了协商民主,社会主义民主政治就很不真实。因此,甚至远在社会主义政治制度确立之前,“三三制”这样一种协商民主模式在延安时期就已经进行了探索,而自从社会主义政治制度确立以后,协商民主就一直作为中国政治制度的重要组成部分而存在,并不断得到巩固和完善,其间只是在“文革”中遭受过短暂的冲击。

  在西方,“一部分人将协商民主视为官方论坛上的讨论; 一部分人认为它的发生与官方背景无关; 一部分人认为它是现存民主实践如投票的重要附属环节; 还有人认为它改善了传统机制中的谈话( talk) .”简言之,在西方政治制度中,协商民主并不是一种正式的制度安排,无论是从法律地位上来看,还是从在政治制度结构中所起的作用来看,西方协商民主更像一种民间的民主活动。甚至可以说,协商民主对西方政治制度来说,并非不可或缺: 在竞争性政党制度安排下,公共选择的竞争保证了政治活动的公共利益指向和最低的为公众所满意的决策质量。因此,在西方,协商民主虽然可以追索到古希腊时期,但在后来并没有得到充分的重视和实践,直到最近二三十年才又在学术界引起广泛的关注。协商民主之所以在西方重新崛起,是与后工业化社会场景分不开的。在后工业社会,信息化和多元化所带来的社会的日益碎片化,极大地削弱了集团政治的力量,聚合民主的弱点不断暴露出来,协商民主作为一种救济手段得到了重新重视和发展。

  ( 二) “一轨运行”VS“双轨运行”

  从总体上看,西方民主制度实际上是一种“双轨民主”运行模式: 它将协商放在非正式公共领域,而将选举放在正式公共领域⑧,呈现出一种多层次块状结构。从相互地位上看,协商民主在实践中还只是处于次要和补充的地位。而中国民主制度一开始就采取了“一轨民主”运行模式,协商与决策( 聚合民主) 无论在高层还是在基层,都被法定地连接在一起,呈现为一种自上而下的条状结构。从相互地位上看,协商民主作为人民民主的重要组成部分,与选举民主是并列的,尽管二者被区分为“根本制度”与“基本制度”,但并不意味着“根本制度”就可以支配“基本制度”.

  或者说,中国协商民主是一种典型的制度内协商( 内在协商) ,而西方协商民主则是选举民主授予的一种“赋权协商”( empowered deliber-ation) 或授权协商,因此是制度外协商( 外在协商) .中国式内在协商,不仅在横向上形成了多层次协商,而且这些多层次协商在纵向上实现整合,形成了一个从上至下,从左到右的协商网络。

  尽管并未完全解决里查德森连续性问题,但非连续性大为削弱,这不仅来自于制度的内在要求,而且来自于各个层次对决策前协商、决策中协商和由协商形成决策等进行的实践探索。与之相比较,西方式外在协商,尽管在正式公共领域也尝试性地引进了大量的协商,在非正式公共领域设计协商时也进行了与选举民主进行连接的探索,但由于在顶层设计上没有协商民主和选举民主相互连接的正式安排,所以理查德森连续性问题更加突出,至今各个层次的协商不仅自身没有形成体系,而且与选举民主还大体上处于“两张皮”关系。

  ( 三) “重在民主监督”VS“重在提高决策质量”

  尽管中西协商民主都发挥着扩大公民政治参与、民主监督和提高决策科学化水平等作用,但选举民主与协商民主存在的不同结构安排,使中西方协商民主在各自政治制度框架下履行的功能和发挥的作用有所侧重。

  1. 西方代议民主制度的内在缺陷与协商民主的功能侧重

  在西方政治制度中,竞争性政党关系居于统治地位,而竞争性政党关系必然导致团体极化效应,甚至为了反对而反对,公民中的激进分子居于政治的中心位置,产生两大后果:

  第一,这种基于政治利益最大化之上的党派之间的政治对抗,严重制约公共决策质量。美国政府屡次关门事件和泰国等国家层出不穷的街头政治事件,都暴露出了竞争性政党制度在公共理性上的局限性。

  第二,政治竞争,导致政治成为一种金钱游戏,竞选双方募集政治献金的多少决定着最后的成败,普通公民已经成为政治的旁观者。表面上有法定的选举权和被选举权,事实上不仅被选举权完全沦为欺骗,而且就是可怜的选举权也被政客肆意地操弄,选举承诺不能兑现已经成为政治“公理”.在这种情况下,公民只能用脚投票,公民参与政治的热情不断下降,今天在许多所谓民主国家,公民参与投票率甚至低于 50%.

  为了救济西方民主制度的危机,协商民主作为选举民主的完善和超越,一要解决团体极化导致的决策质量下降问题,二要解决激发和扩大公民政治参与、避免成为旁观者的问题。从根本上说,后者也是为了提高公共选择的质量,所以,西方协商民主侧重在如何通过引入协商来提高公共决策质量上。参与进去,防止“被代表”了,避免公共决策成为少数人的游戏,本身就是协商目的。

  2. 中国式民主的制度设计和要解决的重点问题

  在中国政治制度下,中国共产党领导权在政治关系中居于绝对的支配地位,一党长期执政、多党长期参政的政党政治结构,变政治竞争为政治合作,化利益竞争为利益共同体。这种长期合作共事的政治模式,使团体极化不可能发生,政治的短期化受到了最大限制,公共理性第一次真正可能由假设变成现实,公民中的和谐分子占据政治的中心位置。        

  然而,在这种政治设计下,也有两个基本问题需要解决: 一是如何避免使政治活动成为一党的活动,这就要激发参政党和普通群众的参政热情,避免后者成为“花瓶”和政治边缘人,扩大政治合法性来源; 二是如何避免占据执政位置的共产党员( 官员) 以权谋私,或者从更大的角度来说,如何避免执政党( 以领袖的面目出现) 统制一切,凌驾于公民之上。

  3. 中国协商民主的功能侧重

  从现行制度安排来看,解决上述两个问题有三条路线,一是发挥参政党政治协商、民主监督、参政议政的作用; 二是实行基层自治制度,保障基层群众有序政治参与; 三是加强执政党党内民主建设。结合现状来分析,中国协商民主在制度中的功能应该侧重在两个方面:

  第一,对执政党的民主监督,而不是政治协商和参政议政,原因有三: 一是今天民主党派相对于执政党来说,历史上所具有的智力密集优势已经成为“宣传套话”,民主党派的参政议政对于提高公共决策质量来说,最多只能起到补充和拾遗的作用,甚至后者已经沦为民主党派表征存在的一种方式,是执政党有意识的安排而不是执政所真正需要的; 二是就政治协商来说,执政党的领导地位、不断提高的执政能力和不断成熟的党内决策机制,决定政治协商最多是提出建议,而且绝大多数建议是“表达同意”,很多时候甚至只是一种被告知的渠道,参政党并不能真正改变决策结果; 三是公权力是需要平衡的,从执政党立场出发,虽然说没有人实际上希望被他人监督,但从保障执政党长期执政地位来看,来自外部的监督又是必不可少的,因为无论多么完善的内部监督也是有缺陷的,大量滋生的腐败就是一个证据,因此,执政党最终会形成一种政党理性,欢迎并在制度上保证外部监督能够发挥作用。

  第二,由于事实上的党际协商是且只能是一种精英主义协商,扩大普通群众的有序政治参与就显得非常迫切。值得注意的是,与西方协商民主不同,这里扩大普通公民的政治参与,不是为了提高决策质量,而是: 其一,为了落实政治权利,让需要表达意见的公民有机会和渠道表达自己的意见,尽管该意见相对于站在全局角度之上的执政党来说,绝大多数是幼稚的,是执政所不必要的,甚至是一种“噪音”,但这样做可以团结公民,提高普通公民对执政党的支持度和对执政政策的理解度,从而起到巩固执政地位、促进执政政策贯彻的作用; 其二,至少在形式上使人民民主落到实处,人民不再只能由执政党和参政党来代表自己行使政治权利,扩大了合法性来源,提高了政治正当性; 其三,自上而下的监督链条长度与监督效力呈递减趋势,为了避免中下层官员滥用权力,除了需要来自民主党派的精英监督和平行监督以外,还需要自下而上的大众监督来监视中下层公权力的行使,以保证( 实际上只是让人民相信) 权力为民所用,而不是只为精英所用,即使精英们有更高的公共理性。以上三点就对于中国政治制度的真正需要而言,扩大公民政治参与的监督作用或许更有实质意义。

  三、未来协商民主在中西方都面临如何更好地与选举民主融合的问题

  中西方民主实践证明,就目前的技术条件来看,无论选举民主还是协商民主都有自身的优势,也有自身的缺陷,一方面选举民主不排斥协商民主,另一方面协商民主也不否定传统民主程序。从公共决策的角度来说,有利于提高质量的协商与有利于提高效率的选举,永远是一对矛盾。比如,尽管“如果人们在一个恰当的环境中讨论了足够长的时间,那么他们最终会达成一致”⑨,但足够长的时间却牺牲了效率,延长的决策时滞,并不适合于所有的决策。是以,中西方民主政治都是协商民主和选举民主的统一,尽管在各自的制度框架下有不同的结构和功能。这就产生了一个问题,即如何在各自的政治制度框架下更好地把两者有机融合在一起。

  1. 融合两种民主形式要解决的问题

  第一,在决策平面如何划定协商和选举的边界( 外部融合) .就中国协商民主来说,各个层次协商在协商边界上不清晰,随意性大。一是什么内容需要协商,这由谁来确定,确定以后今后如何调整,都需要协商来确定; 二是决策前协商还是把协商贯穿到决策全过程? 我们应该将所有的决定都用来进行广泛的协商,还是仅仅将特定而重要的部分决定用来协商,比如宪政事务?协商需要耗费时间和精力,纯粹经济的原因就表明,并不是所有公共和个人的决定都要协商。

  第二,如何在二者分布区域之间及其内部实现协商与选举的衔接( 内部融合) .“如何使协商与更传统的政治程序中的代表制、意见汇聚及决策融为一体”,从而使民主成为一种连续性且高质量的活动,是发展协商民主的本质要求,中西方概莫能外。这就是所谓的里查德森非连续性问题: 一是动力问题,如果决策被理解为各种个人偏好的投票聚合,那么就几乎不存在去寻找各偏好之间理性妥协的动力; 二是规范性问题,如果在这两个阶段之间没有正式的联系,那么,就不存在使决策被承认为理性妥协产物的机制。

  第三,如何为协商和选举确立一个正当性程序,或者说,如何使现有的协商和决策程序增加正当性。也就是说,无论是现行选举民主,还是现行协商民主,都需要进一步优化行动机制,使民主过程更合法。

  2. 西方协商民主未来任务与发展展望

  相对于中方民主制度来说,由于选举民主发展日臻完善,所以西方发展协商民主并不十分迫切,协商民主主要是作为一种“民主的完善”而存在。就基本层面来说,西方民主制度似乎“足够优越”,或者说,在现有的技术和成本条件下,已经达到“足够优越”的程度。所以,在西方关于协商民主的讨论和建构目前在整体上还处在理论探讨或最多实践试点层面,并未发展成普通公民参与政治的迫切需要,由于“搭便车”现象的存在,协商民主很大程度上只是理论家、精英人士或民主积极分子的少数群体的诉求,而远未成为一种普遍的呼声。

  上述现状的存在给西方协商民主带来一个突出的任务,那就是: 如何把协商民主从制度外引入制度内,并使之与选举民主实现一轨运行?

  目前的探索有两种发展方向,一是在领导人选举、议会选举等选举制度内引入协商,使选举民主更具合法性,比如菲什金提出的“协商日”试验; 二是把现行非正式领域的协商发展成一种正式的制度性安排,弥补选举民主的不足。第一个方向是从内部来融合协商民主,第二个方向是从外部来融合协商民主。

  完成上述任务,是靠等待而渐进地达到,还是主动地推动? 如果是后者,就需要政治共识,问题是现在协商是不是一个共识,是选举而来的共识,还是协商出来的共识? 预计西方协商民主还有很长的路要走,渐变应该是协商民主的经济技术秩序。

  3. 中国现行制度对融合的安排

  在中国政治制度中协商民主与选举民主在一轨运行,在制度内已经安排了两种民主形式融合的机制:

  第一,在人民代表大会( 选举民主) 内部安排了选举前分组讨论、提出修改意见等协商程序,还“通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”;第二,在以人民政协和统一战线为主阵地的协商民主制度内部,法律、规章和相关文件规定了在党和政府作出重大决定以及人民代表大会作出重大决议之前,通过通气会、协商会、谈心会、座谈会等方式听取党外人士意见的程序,还设置了党外人士向党和政府提出意见的对口协商、专题协商、界别协商、提案办理协商等协商途径;第三,在基层民主运行制度上,法律、规章和相关文件规定了基层政府官员问计于民、接受群众问责和监督、公开述职和政府信息等要求,在国有企事业单位还设立了以职工代表大会为基本形式的职工参与单位管理的民主制度。

  总之,我国民主制度比较注意两种民主形式融合,在协商内容、协商时机、协商方式、协商渠道等多个方面已经形成了比较成熟的融合机制。

  4. 中国式融合的不足及其改进

  实事求是地说,我们还不能够说,我们已经完成了邓小平所提出的“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”⑩的任务,有机融合两种民主形式还有大量的工作需要改进:

  第一,一党长期执政,缺失了政党竞争,客观上造成选举民主不充分,因为制度必须保证在人民代表中中共党员代表占“控股”比例,以使党的意志变成全民的意志,确保执政党的执政地位不动摇。在党内民主不充分的情况下,选举民主甚至成为个别人或某个团队独裁的“橡皮图章”.国民党统治时期就出现过这种情况。这就需要迫切发展执政党内部的协商,在执政党内部使协商与选举有机结合起来。目前讲协商,只关注党际协商与党外协商是不够的,我国政党制度的结构决定,执政党决策科学化水平是提高我国公共决策科学化水平的最大影响因素,为此,需要把协商引入执政党议事规制,创造出把党内选举民主与协商民主融合的决策机制。

  第二,协商民主采取了一种自上而下的模式,越往下,协商越流于形式,协商成为上中层协商和“精英俱乐部”.造成这种状况,原因至少有两条: 一是基层党、政府和人大等权力机关对协商重视不够,诸多调查发现基层许多党和政府的领导人甚至对协商民主缺乏基本的认知,表明缺乏有约束力的协商规制在基层是一个较普遍的问题; 二是精英协商的固有模式不仅轻视基层协商,而且导致基层缺乏协商必要的资源和组织渠道。对于第一个问题,需要推进基层协商民主的制度化建设,形成对地方权力机关有约束力的具体化、程序化规制体系。与此同时,要打破在统战的圈子里谈统战的部门壁垒,加强对党、政、人大主要领导人的统一战线和协商民主政策教育,提高他们对协商民主的认知水平、行动能力和法律责任。

  对于第二个问题,一是要适应公民当家作主权利意识的不断觉醒,及时将精英主义协商模式逐步转型为大众主义协商模式,真正走向更加普遍的人民民主。这就要激发人们参与协商的热情。一般地说,协商民主能够对所有参与讨论的个体利益做出反应,从而使参与者进行权利保护的需要少得多。参与协商的事实通常会导致个体要求关注他们自身以外的利益---包括个体和团体的利益,如果没有由协商引起的反思,这些个人和团体的利益主体会在公共政策中处于不利地位或者受到公共政策的反对。也就是说,随着公民问政意识的增强,参与协商将会成为更多富裕起来公民的政治诉求,协商需要的协商公民会越来越多地得到满足。然而,参与协商的人首先要能够保护自己。“任何民主存在的一个重要的必备条件都是非暴政的法治,在这种情况下,交往和协商实践才是可能的。”○11因此加强法治建设,并给公民以依法治国的信心,是激发公民参与协商的政治条件。就此而言,党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就像一场及时雨。二是为满足协商模式转型的需要,要加强制度内资源向基层的分配力度,把更好的人才、更多的预算留在下层,为此,需要推进协商体系内激励模式的改革,探索政务官与公务员的分离管理办法,避免人才单向向上流动,打开政务官向下流动和平行流动的制度窗口,避免把政治活动完全行政化。三是要放开和大力发展社会组织,为公民参与协商提供组织化平台、资源支持平台、学习和实践舞台,从制度外为大众主义协商提供物质基础和社会条件。西方协商民主研究表明,公民社会丰富的社团生活、允许公共舆论表达和传播的技术、制度和交往的基础设施,这是公民参与协商的社会条件。四是要借鉴西方非正式领域协商民主发展的经验,推进基层自治,适当扩大选举民主。个人的协商能力,包括发起协商的能力、组织协商的能力( 对话机制设计能力、规划议程的能力、保证交往自由的能力、聚合意见的能力) 、参与协商的能力( 提出意见的能力、反思对方意见的能力、避免受他人话语支配的能力、选择时机发言的能力等) 从来不是完全平等的,而协商民主并不是排斥性的精英俱乐部。如何解决参与协商的广泛性与公民协商能力不平等之间的矛盾?

  大力推进基层自治就是一个很好的办法: 其一,就与群众利益的关联程度来说,基层协商是群众最想参与的协商,协商的热情不缺; 其二,基层协商距离群众近,是最直接的协商,也是群众能够直接观察的协商,协商参与成本低; 其三,基层协商是一个熟人社会内的讨论,协商所要求的信息和知识条件不高,是群众有能力参与的协商。因此,推进基层自治,对搞好协商民主建设意义非常重大,某种程度上来比推进高层协商带来的意义更大,它是群众感知民主的窗口,更是保障公民权利、实践人民民主的基地。第三,自上而下的协商路线和缺乏正式的意见聚合体系,导致协商在纵向上缺乏连续性( 这是中国民主制度独有的连续性问题) ,使我国协商民主存在“合法性危机”,政治正当性严重不足。固然“协商能够推动一个复杂、分化的政治共同体达成一致决策,并使其所有成员,包括持异见者,都接受决策的合法性。”但有一个前提:从意见聚合的角度讲,没有基层协商,就没有高层协商,高层协商就会因为没有“接地气”沦为少数精英人士的“民主表演”,其所表达的意见,不能证明是来自公民自由协商的意见聚合,还是经过基层调研后的个人发现,而后者显然并不能自动获得公共意见的代表身份。

  解决这个问题,其一,要加强制度内协商的一体化建设,形成汇聚各方、上下一体的意见聚合组织体系,使公民意见从散点分布走向线性分布和区域分布; 其二,要发展话语民主,因为它提供了将作为复杂性特征而存在的各种不同观点连成了一体的手段; 三是要允许和鼓励话语竞争,异议和来自边缘的声音能够挑起竞争,使某种强制机制成为意见聚合的合法手段; 四是要特别重视话语设计,防止某些声音掩盖其他声音,保证各种声音都能自由地表达,尽可能地获得平等回应,从机制设计上保证参与协商的意见平等,扩大协商的合法性基础。第四,要树立新的共识观。从传统定义来说,达成共识是指不仅对行为过程达成统一的意见,而且对行为的原因也达成统一的意见。然而,阿罗不可能定理表明,即使个人偏好符合每个民主程序预期能体现的一系列条件( 如匿名、范围不受限制等) ,也没有任何方法能从一系列个人偏好中达成集体的决策。而且,在一个多元社会里,共识是难以达到的、不必要的,也是不受欢迎的。协商面临着“求同存异”困境或需要树立一种新的“求同存异”观。其一,在利益多元化的工业化后期,适应聚合社会偏好困难程度不断加大○12和共识不受欢迎的后现代场景,更加注重利用协商来形成而不是聚合共识。协商民主的倡导者认为民主思想的关键在于偏好的转变,而不是偏好的简单聚合( 选举民主的任务) .协商民主背后一个基本动力是相信人们会在与他人的讨论中,不断调整自己对社会的看法。所以民主参与的关键是创造,而不是发现和聚合公共利益。其二,参与协商就是共识。带着不同的意见( 没有意见也是一种意见) 来参加协商,即使没有达成任何共识,其本身也是一种共识: 一是共识必须是协商的共识,而不是少数人强加的共识; 二是共识可以是“没有共识”,但通过协商增进了理解和团结; 三是这次未达成共识,但达成了下一步行动方案,比如大家一致认为,现在达成共识的条件还不成熟,等待若干时间后再来协商,这也是一种共识。第五,相对于西方来说,中国式协商更需要培养民主的文化。严格说来,在一次具体协商中,很难全部满足确保协商程序公正性的所有条件: 包容性、平等参与、权力与资源的平等性、影响政治的平等机会以及承担特殊义务的意愿。

  后者指的是三项责任: 一是参与协商的人有责任在协商进程中提出对其他所有参与者都有说服力的论点; 二是有责任就他人的论点作出有说服力的回应; 三是为了形成一个共同接受的建议,有责任根据协商进程中提出的论点给出修改建议。

  尽管如此,但是养成一个大家共同遵守的协商文化还是非常必要的: 一是参与协商的双方都有倾听对方意见的义务,而不是轻蔑地不加理睬,或凭借所谓权威实行故意的忽略。协商的前提是协商建立了一个包容性○13和理性○14的对话程序。协商本身不排斥情绪化甚至极化,如民粹主义的表达。正如德雷泽克所说,“不应排除任何一个相关个人。”○15但在预先设计好的协商程序安排下进行的协商,最终将且只能产出一种理性声音。二是政治平等,是协商的核心理念。它假定所有参与政治过程的行动者都有平等机会影响结果。为此,在协商中要设置哈贝马斯所谓的“最好的交往,最少的强制”的权力机制,减少各种“权威”对平等对话的干扰。

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