解析玩忽职守罪重大损失的认定争议

　　一、类案简介

　　2003 年 3 月某村经群众代表一致同意，决定将该村集体所有位于水库周围，具有 22 年树龄的人工杉树林转让给某实业有限公司，并与该公司经理梁某议定了包干价款，遂向乡林业站及县林业局申请采伐该片人工杉林，采伐方式为“皆伐”.县林业局资源站受托对该伐区作调查设计，被告人黄某被指派与乡林业站有关人员对该申请采伐的林地进行了伐区调查设计。被告人黄某采用地形图调绘调查法测得申请采伐的林地为 11.73 公顷，又采用角规样地调查法，分 3 个小班并分别选择了若干个角规点进行推算。按照《省林木采伐伐区调查设计技术规定》的要求，上述3 小班应当共设置 31 个角规点，并选择有代表性的角规样地，而黄某未按规定办事，仅选取了 11 个角规点，据此推算出该伐区调查设计书。某村凭上述伐区调查设计书及相关资料向县林业局资源站申请采伐该片林木。

　　被告人熊某是负责审核的资源站站长，在审核时未对被告人黄某违规少取角点测算出的伐区林木蓄积和材积进行认真审查，即在采伐申请表上签署审核同意报主管局长审批的意见。主管局长据此审批同意发证。乡林业站分 3 次在县林业局办理了 3个小班共 265 立方米材积的 3 片林木采伐许可证。实业公司在向某村交清了 141500 的价款后，凭这 3 张采伐许可证于 2003 年6 月至 10 月，将上述 3 个小班林地的杉树全部采伐。本案案发后，公诉机关委托该市林业局调查规划设计队对该伐区采伐迹地进行现场鉴定，结论为：实际采伐面积 11.9 公顷，材积 558 立方米，蓄积 981 立方米，减去实业公司超界采伐的蓄积 51 立方米，比原调查设计的蓄积 457 立方米多了473 立方米，大大超出设计技术规定蓄积调查允许误差率为 10%的规定。另经查明，至 2003年底，某县仍节余有蓄积 7928 立方米，材积 5992 立方米的林木采伐指标，且林木采伐指标是在全县范围内控制使用。某村这片涉案林木数量如果按实申报，林业主管部门也会批准全额发放林木采伐许可证。

　　二、主要分歧意见与评析

　　第一种意见认为被告人黄某身为国家机关工作人员，不认真履行职责，在伐区调查作业设计中违反《林木采伐区调查设计技术规定》，且选择的样地不具有代表性，导致其设计采伐蓄积量与实际采伐蓄积量之差大大超过允许的误差范围；被告人熊某为负责行政许可的国家机关工作人员，亦未认真履行其职责，违反《林木采伐许可证核发管理办法》，未认真审核被告人黄某制作的伐区调查设计书而签署意见，致使林业局主管局长据此审批后，该局向某红村发放了共 457 立方米蓄积、265 立方米的三张林木采伐许可证，导致该村其余 472 立方米蓄积的林木被无证砍伐，森林资源遭到破坏的后果，两被告人的行为均已构成玩忽职守罪。

　　第二种意见认为两被告人虽然未严格按照《林木采伐伐区调查设计技术规定》和《林木采伐许可证核发管理办法》的规定行事，导致红线范围内的设计采伐蓄积与实际采伐蓄积量之差大大超过了“技术规定”允许的10%的误差范围，采伐许可证上登记的许可采伐的材积、蓄积量少于实际采伐量的后果，但两被告人的行为并未造成“重大损失”的法定后果，虽是玩忽职守行为，但情节显著轻微，不认为是犯罪。

　　笔者同意第一种意见。笔者认为：

　　1.玩忽职守与玩忽职守罪的辨析。从本案两种意见来看最大的分歧就在于对重大损失的认定上。第一种意见认为本案被告人不认真履行职责、玩忽职守的行为导致了某村 473 立方米的林木被滥伐，从而使国家森林资源遭到重大破坏。而第二种意见认为虽然被告人玩忽职守的行为使得实际采伐的蓄积和材积量大大超过了调查设计所许可采伐的蓄积和材积量，但由于该县当年还有较大数量采伐指标结余，没有给森林资源及相关单位造成实际的重大损失，因此被告人的行为不应被认定为犯罪。

　　2.玩忽职守罪中重大损失的。本案被告人玩忽职守的行为可能造成的损失主要在于三个方面：一是可能给林权单位即村造成重大经济损失；二是可能导致严重破坏森林资源的后果；三是可能给国家造成重大经济损失。我们不妨从这三个方面分析上述三种可能的损失在本案中是否客观存在，即两被告人的行为是否造成了实际的重大损失。

　　（1）某村是否遭受重大经济损失。根据案情来看，在对伐区进行调查设计某村和实业公司业已就伐区范围、采伐方式及购买总价款达成了一致意见，也就是说买卖双方不是以林地的蓄积和材积作为买卖单位的，而是对一定范围内的树木进行包干买卖，在本案中即对确定范围内的林木进行整体转让，价款一次包定。

　　本案中由于被告人黄某和熊某的玩忽职守，造成实际采伐面积11.9 公顷，材积 558 立方米，蓄积 981 立方米，减去实业公司超界采伐的蓄积51立方米，比原调查设计的蓄积457立方米多了473立方米。实业公司在仅支付 475 立方米的价格，而额外获取了473 立方米的木材。2003 年一立方米杉木价格为 600 元左右，473 立方米木材市值约为 30 万元左右，严重损害了该村的经济利益。

　　（2）是否导致严重破坏森林资源的后果。有人认为 2003 年年底，某县仍节余有蓄积 7928 立方米、材积 5992 立方米的林木采伐指标。本案中，某县在案发当年还结余有足够的采伐指标，如果该村这片涉案林木数量按实申报，林业主管部门也会批准全额发放林木采伐许可证。本案中被告人黄某和熊某玩忽职守的行为所造成的危害结果其实是应当下发的采伐指标而未下发，使得本应属于合法采伐的林木变成了无证采伐，而并没有造成不该采伐的林木被采伐的后果，实际上没有造成森林资源的破坏。

　　这种观点是错误的，我国对林木的砍伐有着明确的法律规定和法律程序《中华人民共和国森林法》第三十条明确规定“其他单位申请采伐许可证时，必须提出有关采伐的目的、地点、林种、林况、面积、蓄积、方式和更新措施等内容的文件”;“对伐区作业不符合规定的单位，发放采伐许可证的部门有权收缴采伐许可证，中止其采伐，直到纠正为止。”,由此可见对森林法所规制的不仅仅是有证无证砍伐的经济问题，更是涉及到资源保护的环境问题。黄某和熊某不认真履行职责的行为，致使村其余 473 立方米蓄积的林木被无证砍伐，不仅涉及到农民群众的经济问题，也致使森林资源遭到了严重破坏。

　　（3）国家是否遭受重大经济损失。根据本案查清的事实，本案中两被告人的玩忽职守行为除了给该村造成了重大的经济损失，严重破坏了森林资源之外，还给国家带来的经济损失在于：国家育林基金损失 1 万余元以及国家税费流失 1 万多元。上述损失与两被告人玩忽职守的行为具有因果关系，正是本案中被告人的玩忽职守行为致使国家遭受了一定的经济损失，合计为育林基金 1 万余元的损失及国家税费 1 万多元的流失。

　　三、建议

　　笔者认为本案的疑难点在于多砍伐的473 立方米杉木，对村集体造成的损失如何认定。根据玩忽职守罪立案标准的规定可知，重大损失应当是造成直接经济损失30 万元以上，或者造成直接经济损失不满 30 万元，但间接经济损失超过 100 万元。在本案中如果将村集体经济的损失认定为间接损失则，则黄某、熊某二人的行为则不构成玩忽职守罪的立案标准。但是，对玩忽职守罪中重大损失的认定，应当考虑到玩忽职守行为的特殊性，一方面本罪主体违反了国家机关工作人员职务的勤政性，侵害的国家机关的正常管理活动。另一方面由于本罪主体玩忽职守的行为造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，也侵犯了公民的人身权利、财产权利以及公共财产安全和社会主义市场经济秩序等，其客体具有一定的复杂性。根据上述对本罪客观方面特征的分析，说明了玩忽职守罪的客体除了侵犯了国家机关工作人员职务的勤政性，侵害国家机关的正常管理活动外还必须同时侵害公民的人身权利、财产权利以及公共财产安全和社会主义市场经济秩序等，既可以是这些客体中的一种也可以是数种。

　　根据以上分析，笔者建议玩忽职守即既应当考虑玩忽职守行为对国家造成的经济损失，同时也应当考虑其对人民群众利益的侵害，从整体上把握玩忽职守犯罪中重大损失的认定。因此，本案中不应当仅仅将被告人对国家造成的两万多元经济损失，认定为玩忽职守行为造成的损失，还应该将两被告人玩忽职守行为对村民集体经济造成的损害，也认定为直接经济损失。