分析现行官员问责复出制度中问题及完善

　　改革开放以来，随着经济社会的快速发展，重特大事故灾难不断发生，为了回应社会的关注，我们常常对相关的事故责任人进行严肃问责。但在这种严肃问责过后，被问责的官员不久又违法违规悄悄复出或被媒体发现。反复出现的这种情况给我们的问责制度和党和政府的形象带来了非常负面的影响。笔者发现现行的官员问责复出制度问题较多，明显不适应时代对法治的呼唤，急需大力进行法治化改进，应对官员问责复出制度进行认真梳理、改进和完善，使该制度能得到规范并切实贯彻执行，起到好的社会效果。

　　一、对官员问责复出不规范问题高度重视，深刻认识其危害性

　　"问责-免职-快速复出",已成为一些地方应付舆论的一种方式。当上级震怒、舆论关注时，鉴于形势，严厉问责，已成公关手段。被问责者成"带薪休假",老百姓成为"忽悠"对象。这是社会上许多人对官员问责复出的看法。我们的党是代表人民利益的，我们的政府是为人民服务的。如果让老百姓认为我们是"忽悠"他们的人，那么，我们要获得其信任和支持就比较难。笔者认为，官员问责复出的不规范，首先，损害了问责制度的权威，损害了法治的权威。试想，问责复出制度被老百姓认为是"忽悠"时，它还有什么权威。其次，损害了党和政府的权威，使党的执政合法性和政府公信力受到挑战。因为我们的党内法规和法律是党制定或党领导人民制定的，但在现实中却得不到认真执行或应付性执行。最后，使我们现行的有关预防和应对事故灾难的制度安排停在纸上，不能发挥促进和保障安全生产的作用，突发事故还会经常发生。所以有人非常不安地讲到，近年来经媒体曝光的官员复出时有"三无"现象，即无理由、无依据、无程序，才令官员复出丧失了最基本的公信力。综观所有案例，不难发现复职原因要么"无可奉告",要么语焉不详，更关键的是涉事官员要么"低调复出",要么"违规复出".国家行政学院竹立家教授日前点评道，现在被问责干部大面积、几近100%复出，免职如休假，真的让民心伤不起啊。因为官员复出乱象，不仅违背了问责制对失职官员进行惩罚的初衷，也破坏了公众对政府的信任，最终必将削弱政府的公信力[1].

　　二、官员问责复出不规范背后的现行法律、党内法规的统一、完善、明确问题

　　现行的官员问责复出的相关规范主要来源于7个规范性文件：法律法规有《公务员法》《行政监察法》《行政机关公务员处分条例》《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》。党内法规有《党政领导干部选拔任用工作条例》2004年出台的《党政领导干部辞职暂行规定》中办国办2009年联合下发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。

　　一是官员问责的处理类型不一致。《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》对公务员的处分类型分为警告、记过、记大过、降级和撤职、以及开除。《中国共产党纪律处分条例》对党员的纪律处分种类：警告；严重警告；撤销党内职务；留党察看；开除党籍。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第7条规定对党政领导干部实行问责的方式分为：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职及免职。

　　二是官员问责的处理期限不一致。《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》对公务员的处分期限规定为警告6个月、记过12个月、记大过18个月、降级和撤职24个月。

　　《中国共产党纪律处分条例》规定党员受到警告或者严重警告处分，一年内不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任高于其原任职务的党外职务。党员受到撤销党内职务处分，二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务，受到留党察看处分的党员，恢复党员权利后二年内，不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务。而《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《党政领导干部选拔任用工作条例》也有上列不同规定。

　　三是这些规定除有明确的问责复出期限外，对问责复出的条件、程序都没有更进一步的细化规定，为现实中经常出现的违规复出埋下了伏笔和隐患。

　　四是由于我们的官员大多为中共党员，也是公务员，既有党内职务，又有行政职务，在法律法规与党内法规对问责方式和期限规定差别很大的情况下，在党政关系很难准确界定的情况下，如何正确适用党内法规和法律法规就成为一个非常重要的问题。

　　这些问题的存在可以说是产生问责与复出混乱现象的一个重要原因。因为规定的不同且无适用规范，就为任意取舍、适用规定的人治提供了空间和可能。正确处理这些问题，不仅涉及对官员的处理是否公平公正，体现权责的一致性和问责的严肃性，而且反映问责复出规定的科学性和公平性。

　　三、对官员问责复出规范进一步统一完善并严格执行，切实树立法治的权威

　　按2012年12月4日习近平讲话要求："全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。"党内法规是党要管党、从严治党的依据，党的干部必须遵守。我们要从从严治党的要求来思考和对待相关规定，党内法规严于法律，但法律的处罚重于党内法规。

　　如对问责的官员进行职务去除时，如党内法规规定的停职检查、免职，与法律规定的撤职适用有冲突时，应做出撤职的决定，而非"惩罚性"不明的免职处理。

　　可以考虑创新性地建立包含党内法规系统、国家法治系统和党导法规系统的党导法治（党领导法治）体系来解决党内法规与国家法律的有机衔接问题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出四个"善于":善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。四个"善于"的提出是中国共产党领导和人民主权同时存在的必然要求，党导法治要求将"善于"上升到制度层面，党导法规体系就是"善于"的制度化和规范化[2].

　　笔者认为，就目前情况来看，党内法规的个别规定如与法律不一致，应按法律办理。因两者在根本上是一致的，只是在适用对象、范围、方式上有些不同。但我们要考虑中国的特殊国情，中国的官员很多都是党员，而且法律是党领导人民制定的，党应当带头遵守，以维护法律的权威性。

　　其次，理清问责官员的责任关系，把党纪责任、行政责任、法律责任分清，该承担什么责任就承担什么责任，不能用党纪责任来取代行政和法律责任，也不能用行政责任来取代党纪责任和法律责任。"问责制虽然发展起来了，但是其背后所跟的理由、事由还没有分开，在适用上会出现问责制与纪律处分的关系有一定的模糊性。当同样的一个事情，既够得上问责，也够得上处分，应该是问责归问责，纪律处分归纪律处分，刑事责任归刑事责任，三大责任体系并列。但是，现实运用中，三者的模糊性却由于事由没有分得很清楚。[3]

　　"最后，对官员问责复出制度进行统一规范，对被问责的官员复出的实体条件和程序条件进行明确的规定。在安排问责复出官员时，先要看问责原因。对那些因违反职业道德和社会伦理道德，严重违法，对重大事件有直接责任，致使民怨沸腾、社会影响恶劣的官员，不能允许复出。对那些基本素质较好，因工作不力、失误引咎辞职的官员，应根据实际情况，允许复出。应制定完备的官员复出法律法规和党内法规，明确规定官员复出的条件、时间以及职位限制，分类安排不同责任官员的复出。同时严格官员复出程序，对官员复出提名与公布、复出的考察、复出的讨论决定、复出公示与监督及复出任职试用等方面加以详细规定并严格执行。

　　只有把这些工作做好，官员问责复出才能服众，才能发挥法治的力量，才能维护党和政府的公信力，才能真正把我们的安全生产及其它工作搞好。

　　参考文献：
　　[1]屈金轶。谨防被问责官员神秘复出[N].长沙晚报，2014-08-15（2）。
　　[2]柯庆华。党导法治呼唤党导法规体系[EB/OL].共识网，（2015-07-06）。
　　[3]王宝明。政府管理中的重大法治问题[M].北京：国家行政学院出版社，2012.