国外监督机制借鉴与我国宪法实施的不足

　　党的十八届四中全会以“依法治国”为主题，再次明确“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”的理念。

　　宪法是国家一切法律的源泉，是规定国家政治体制和公民基本权利义务的根本大法。依宪治国就是将国家与社会生活的方方面面纳入以宪法为核心的法治范畴，根据宪法的基本价值和体制构建，依宪执政、科学立法、严格执法、公正司法以及全民守法，通过实施宪法为国家与社会的发展提供法治化的保障。

　　笔者认为，发挥宪法作用和功能的基本前提和条件，就是宪法具有的权威性、根本性、纲领性、稳定性和普遍适用性，能够得到有效的实施和普遍的遵守。这不仅仅需要树立宪法在广大人民群众和党政领导干部心目中的权威地位，更需要国家依据宪法制定行之有效的宪法实施制度，让现行的宪法成为一部真正意义上民主、能够适用（或者说指导）具体案件、能够切实代表最广大人民群众最根本利益的宪法。

　　一、我国宪法实施的现状和存在的问题

　　要谈宪法实施机制的的完善，首先必须探讨在当前的法治环境之下我国宪法的实施情况，并分析宪法实施中存在的问题。

　　（一）我国宪法文本中宪法实施的规定

　　我国现行宪法中，构建宪法实施的监督保障制度所依据的条款如下：

　　第一，关于法制统一的规定。具体来说，我国宪法第 5 条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”确定了宪法在我国法律体系中的地位，明确宪法参照原则。

　　第二，关于遵守宪法的规定。我国宪法明确规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”而且，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这项规定表明宪法必须得到遵守，违宪行为必须得到追究。它是构建违宪惩戒制度的宪法依据。

　　第三，关于公民对国家公务人员工作有权监督的规定。我国宪法第 41 条中明确提出“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。同时”对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。“根据这一宪法规定可以看出公民是启动违宪审查的主体。

　　第四，关于国家赔偿的相关规定。宪法第 41 条第三款规定：”由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。“据此，我们可以看到由于国家机关和国家工作人员行为使得公民的权利受到侵害的，国家有赔偿的义务。由此可以看出，一旦公民的宪法权利受到国家机关和国家工作人员的侵害，有权力要求获得赔偿。这是公民宪法权利救济制度构建的重要宪法依据。

　　第五，关于违宪审查主体的规定。首先，我国宪法第 62 条中规定全国人民代表大会行使下列职权：（一）修改宪法；（二）监督宪法的实施。这一条款可以视为全国人民代表大会违宪审查主体的宪法学依据。其次，我国宪法第 67 条规定：全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：第一款，解释宪法，监督宪法的实施；第四款，解释法律；第七款，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；第八款，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。这一宪法规定了全国人民代表大会常务委员会也具有成为违宪审查的主体资格。再次，根据宪法第 89 条中的规定，国务院在一定范围内也能成为违宪审查的主体。

　　最后，根据宪法第 104 条的规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和县级以上的地方各级人民政府也构成违宪审查的主体。通过这些宪法条文我们可以看到，违宪审查主体具有多样性的特征。对于违宪的地方性法规和决议的处理方式是撤销，而对于地方以上的违宪法规和决定的处理方式是自然失效。不同的主体面对的审查对象也不同。通过对宪法文本的解读，我们必须意识到，在进行违宪审查制度的构建时，要确保制度在宪法规定范围之内。

　　（二） 现行宪法在实施中存在的主要问题

　　要完善宪法的实施机制，我们必须正视宪法实施过程当中的现实问题。一方面，从宪法文本的实施情况来看，主要存在以下三个层面的问题：

　　第一，宪法的某些规定部分得不到贯彻落实。例如，在改革开放过程中，出于各种复杂原因，国家的和集体的财产都不同程度地遭到了侵占或者破坏，很多地方和很多时候甚至达到了令人无法置信的地步。这是与我国现行宪法第 12 条规定的”社会主义的公共财产神圣不可侵犯。“”国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。“相违背的。关于现实做法与宪法文本规定不相符的问题还存在很多，这里不一一例举。

　　第二，宪法的某些规定基本上得不到贯彻落实。例如，宪法第 24条中强调，国家在人民中”进行唯物主义和历史唯物主义的教育“;同时第 42 条要求”国家提倡公民从事义务劳动“.但是，可以说基本上没有落实。

　　第三，宪法的某些规定完全没有得到贯彻落实。例如，宪法第 24条规定，国家在人民中进行”国际主义“教育。这个规定完全没有能够得到兑现，完全停留在书面上。宪法是神圣的，每一条规定都应该得到不折不扣地贯彻执行。宪法中的某些规定被完全放置于一边，丝毫没有得到落实，这种情况的存在值得我们思考。

　　另一方面，从近几年的社会生活和典型案例中看，宪法实施规则遭到破坏具体表现在以下几个方面：

　　第一，部分违宪行为得不到宪法程序的纠正。在我国，宪法是法律的法律，具有至高的权威性。大多数的违宪行为发生以后，宪法权力受到侵害的当事人无法找到正确的途径去救济自己的权力。第二，违宪行为主体不明。虽然在学界对于违宪主题的问题也存在着很多争论，但是几乎没有法律规定违宪行为以及承担责任的主体。第三，违宪行为惩戒不力。执法人员只是根据法规来执法，根本不曾考虑依据本身的合法性合理性。他们对于制度法规的合宪与否不做任何思考，即使是有很明显的侵犯公民人身权、财产权的情况也一概视而不见，仍然按照与宪法相抵触的法律法规去执法。第四，宪法权利救济不到位。以孙志刚案为例，国务院在颁布救助管理办法，废除收容遣送办法之时，也就是默认了这部从 82 年开始施行的行政法规是违宪、违反立法法的，但是在孙志刚案结束之后，对于更多的因为收容制度遭受权利侵害的公民，无论是法规的制定机关还是实施机关都没有承担相应的责任。

　　二、国外宪法实施监督机制借鉴

　　（一）议会模式型

　　议会模式是通过宪法或宪法惯例所规定的立法机关来审查、裁定、判决违宪案件的一种宪法实施的监督保障模式。英国作为议会模式型违宪审查制度的源起国，是议会模式型宪法实施监督保障制度的代表国。由于起步早，在这一制度模式上，它一直走在前列。首先必须明确的一点是， 英国的这一模式能够取得成功，主要源于其构建于其国情民情基础上。这一模式的优势是以国家最高立法机关负责违宪审查为核心的监督保障制度得到有效实施。这个模式的形成基于英国在此之前就已经存在的议会监督制度。

　　这种制度模式的主要特点是，通过立法程序来审查是否违宪。英国议会即下院一旦发现出现与宪法相违背的法律、法规或规章时，有权力依据法定程序对其进行修改或废除。

　　（二）普通法院型

　　宪法实施监督保障的普通法院模式主要是指通过宪法规定的有权进行违宪审查的普通法院通过司法程序来审査并裁决立法行为、行政行为是否违反宪法的制度模式。宪法实施的监督保障制度建构的普通法院型以美国为典型代表。美国是这一模式的首创国。但是，这一模式并不是随着美国宪法的产生而明文出现在宪法文本中。它是美国联邦最高法院首席大法官马歇尔在1803 年对”马伯里诉麦迪逊“议案的著名判决中确立，后来一步一步走上正轨的。美国相关法律将违宪审查权赋予了一切普通法院，规定其可以在审理公民提起诉讼的过程中对涉及违宪嫌疑的部分进行违宪审查，这一规定赋予了司法机关独立审查立法的权力。可以清晰地看到以美国为代表的宪法实施监督保障制度的实施机构是法院，由其监督立法、行政行为是否违反宪法，一旦确认违宪，将根据法律程序的相关规定承担相应后果的制度模式。

　　（三）专门机构型

　　为宪法实施的监督保障制度建构的专门机构模式以法国为典型代表。总体看来，法国宪法委员会审查的主要内容包括审查由议会通过的法案是否合宪、审查并且仲裁国际条约的合宪性。由审查的主要内容可以看出，法国违宪审有三个主要特点：第一，违宪审查的范围仅仅限于抽象宪法行为审查，不包括具体宪法行为审查。第二，违宪审查的时间仅限于事前审查，不包括事后审查。也就是说，违宪审查的对象是还没有生效的规范性法律文件，己经存在且生效的法律文件不在宪法委员会违宪审查考虑的范围之内。第三，对部分规范性法律文件实行强制审查制度或者叫自动审查制度，这主要是指相关法律规定某些特定的规范性法律文件在公布之前必须主动接受作为违宪审查机关的宪法委员会的审查，未经其审查就不可以公布生效。

　　三、完善我国宪法实施的建议

　　第一，系统清理和切实改正现行法律法规中与现行宪法和修正案不相符的内容，是当下改善我国宪法实施的当务之急。从收容遣送制度的废除到劳动教养制度的废除，许多情况之下，公民的宪法权力被侵害都是由于与宪法精神和时代不相符的法律法规以及相应的制度所造成的。我国正处于经济快速发展、改革进入攻坚期的大背景之下，现行的法律法规体系庞杂，许多下位法和上位法冲突，地方法规规章和国家法律、行政法规冲突，地方立法不符合经济、政治和文化发展需要。随着依法治国、依宪治国的不断推进，许多含有计划经济色彩、改革开放初期的法律法规需要进行及时的修改或者废除，需要通过限制政府过分扩张的公权力，切实保障宪法赋予公民的最基本的权利。新出台的法律法规也都需要遵守和秉持宪法所体现的精神和原则。

　　第二，尽快健全全国人大常委会释宪制度，充分发挥释宪功能。全国人大常委会对于宪法及其修正案的解释是保障宪法实施的重要制度，适时正确的解释宪法是可以解决宪法规范与社会现实的脱节和冲突，为宪法对于广泛的法律关系和复杂的社会问题的适用和指导提供了前提。通过建立宪法解释专家咨询委员会、完善宪法解释的建议收集制度和信息发布制度等，使得全国人大常委会能够更加积极有效的运用释宪权力，并且能够适当减少修宪次数，有利于保持宪法的稳定性。

　　第三，完善违宪审查制度，维护宪法权威。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是我国最高权力机关，不同于美国基于三权分立的普通法院违宪审查制度，全国人民代表大会是我国最高权力机关，我国需要探索出一套有中国特色的、适合本国国情的违宪审查制度。因此，相对于学习欧洲国家建立独立的宪法法院，或者类似于美国，将违宪审查权设置在最高人民法院等学者的观点，笔者更倾向于在全国人民代表大会设立一个独立于全国人大常委会的违宪审查机构---具有违宪裁判功能的宪法监督委员会，可以更加有效的履行宪法赋予全国人大常委会的监督宪法实施的职能。在不断的实践中探索宪法权利救济制度和违宪惩戒制度。

　　参考文献：

　　[1]王爱琦。关于违宪审查制度的几个问题[J].宁波大学学报，2007,20（6）：96.

　　[2]莫纪宏。以宪治国是依法治国的核心[J].法学杂志，1999:35.

　　[3]范进学。宪法价值共识与宪法实施[J].法学论坛，2013:16.

　　[4] 韩秀义。 中国宪法实施的三个面相-在政治宪法学、宪法社会学与规范宪法学之间[J].开放时代，2012,（04）。

　　[5]皮纯协，任志宽。完善宪法监督保障制度[J].政治与法律，1986,（4）：43.

　　[6]孙忠霖。试论我国宪法实施的保障[J].内蒙古大学学报，1986,（2）：101.

　　[7]许崇德。我国宪法与宪法的实施[J].法学家，1998,（6）：5.

　　[8]俞江，滕彪，许志永。关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书[N].南方周末，2003-5-22.

　　[9]马怀德。从”老办法“到”新办法“从权力政府到责任政府[N].中国青年报，2003,6:23.

　　[l0]李步云。宪法比较研究[M].北京：法律出版社，1998.