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• 天晴0608

  论人力开发的公共政策意涵
  摘要:人力是生产力中最积极、最活跃的因素,人力开发实际上是一种价值和分配,直接涉及公共政策选择。人力开发价值与的分配性涵义体现在两个方面:一是投资于人力开发的人财物的分配;二是人力本身的配置与利用。人力开发的公共政策属性规定了作为人力开发的核心主体应承担的职责,在实施人力开发的过程中,分配公共应坚持公平为先,通过建立公共财政为人力开发强有力的保障。
  关键词:人力; 分配; ; 公平; 公共财政
  
  一、 人力开发的公共政策属性
  
  著名学者戴维·伊斯顿从政治系统分析的角度出发,认为公共政策是政治系统权威性决定的输出,其本质是对社会的“价值”作权威性的分配。[1]对于这里的价值,我们应作广泛意义的理解:既包括哲学层面的价值,也包括政治学、经济学意义上的价值;既包括物质方面的价值,也包括精神方面的价值。人力作为“第一”,其开发所涉及的面是相当广泛的,具有丰富的内容,需要的输入与输出。因此,人力开发的过程(包括人力本身的配置)在本质上是一个价值分配的过程,具有明显的公共政策属性,“科教兴国”、“人才强国”等战略思想本身就蕴涵着丰富的公共政策涵义。当人力开发的主体为时,人力开发便具有了公品或准公品的属性,因为投入的是纳税人的钱,最大限度地增进公共利益是其根本目的。
  在进行人力开发活动时,必然会有倾向地分配相关公共,如谁将先获取?获得多少?如何获取?等等。人力开发的公共政策属性具体体现在两个方面:一是投资于人力开发的的分配。人力作为第一,如何将一国现有的人口优势转化为强大的人力优势,如何使现有的人力在规模、质量上进一步提高,实现体质、知识水平、技能水平等的进一步发展等都需要投入相当的公共,这些公共包括人财物、时间、精力等方面的内容。作为人力开发的主体,其政策取向是有偏好的,如优先发展基础教育还是高等教育?公共在城市与农村以及区域之间如何进行有效的分配?这一系列的问题都涉及到公共政策的价值选择。二是就人力本身来说,作为一种活的,它只有通过有效的配置和利用才能切实转化为推动经济社会发展的现实动力,人力本身是公共政策分配的重要。因此,无论从开发人力的角度,还是从利用人力的角度来看,人力开发本质上都是一种配置的过程。当人力开发活动与具体的组织、体、个人相结合时,也就转化为了利益分享与社会发展的问题,也就关涉到人力开发政策理念的取向问题。
  
  二、 人力开发的强正外部性规定了是人力开发的核心主体
  
  人力开发具有很强的正外部性,作为一种投资,具有高收益、低风险的特征。人力开发的收益是多样性的,社会的各方面都可能直接或间接地从人力开发中获益,当人力开发的主体为时,它具有准公品的属性。公品,简单的来说,即一个人消费某一产品并不会损害他人对该产品的消费的产品,它不同于私人产品,如企业、公司的私人产品。公品与私人产品相比较,它具有以下一些明显的特征:
  1. 效用的不可分割性。公品是为整个社会的,不能将其分割成若干部分或分别归于由某一个人或组织来消费,如安全、秩序、国防等等。当然,依据受益范围的大小,可以将公品划分为全国性的和地区性的公品。尽管如此,公品的效用仍然是不可分割的,它总是向全国或某个地区的所有成员其效用。而私人产品的效用则具有可分割性,市场商品的效用发挥必须分割给具体的“个人”才能得以实现,并由具体的“个人”来支付相关费用。
  2. 消费的非排他性。公品的非排他性即一个人或组织对某一公品的消费,并不影响或妨碍其它的个人和集团同时消费该公品,也不会减少其他个人或组织消费该公品的数量和质量。例如,航海中的灯塔,可以为夜间航行的所有船只照明;而私人产品则具有排他性,当消费者为私人产品付钱之后,他人就不能享用该产品或服务所带来的利益。
  3. 取得方式的非竞争性。这里的非竞争性是指公品的价值不会因其消费者的增加而减少,如路灯的照明,这表明公品的消费者无须通过市场采取竞争的方式来获取。而私人产品的消费者一般必须通过市场采用出价竞争的方式来获取产品的消费权,如我们的日常生活用品,在市场经济条件下应通过市场化的运作方式来获得。
  7. 目的的非盈利性。公品的不能以盈利为目的,它追求社会效益和社会福利的最大化;而私人产品的则一般是以盈利为目的的,追求的是私人市场利润的最大化。
  公品的以上四个特征是密切联系的,其中最核心的是其非排他性和非竞争性,其它两个特征是它们的延伸。在实际生活中,完全符合以上特征的纯粹的公品比较少,如国防;而大量存在的是准公品。尽管如此,我们也完全可以根据公品的非排他性和非竞争性来区别一般的公品和私人产品。公品的特性决定了市场在公品方面是失灵的,公品和公共服务的应是的基本职责和实施公共政策的主要内容和边界范围,包括安全、社会治安、基础教育、社会保障、公共医疗卫生服务等的不能以盈利为目的。
  市场公品的失灵为干预及其职能界定了边界,市场的外部性是其失灵的重要原因。外部性是指在相互联系、相互作用的经济主体(个体、企业或社会组织)之间,一个经济主体的活动对其他经济单位产生影响,而该主体又没有根据这种影响从其他主体那里获得相应的报酬或支付相应的补偿。外部效应有外部正效应与外部负效应两种形式,好的或积极的影响被称为外部正效应或外部经济(如一个人养花种草给邻近的养蜂人带来的好处),坏的或消极的影响则被称为外部负效应或称为外部不经济(如化工厂化学物质和噪音的散布所产生的外部损耗)。当外部效应存在时,市场是无效的,无法通过市场机制的自发作用来调节以达到社会有效配置的目的。沃尔多对外部性问题进行了深入的分析,认为“在经济活动产生‘外在需求’的地方,无论是受益还是损耗,由生产者满足这些需求都是不恰当的,或者说是不可从生产者那里征收的。这样市场结果将没有效率。因为这些外部受益或损耗是不进入决定生产决策的计算的。” [2]市场机制难以解决外部效应的问题为干预了依据,面对外部效应,一般是通过补贴或直接的公共部门生产来推进外部正效应的产生,并通过相关政策、措施来管制外部负效应的产生或弥补外部负效应对社会造成的损失。
  在市场经济条件下,公品和公共服务的是的基本职责。其中,有效的创建公共福利系统,包括养老院、、社会保险机构、残疾人护理中心等;公共卫生系统,包括公共防疫系统、公共保健系统、公共医疗系统等;公共教育系统,义务教育和一些特殊教育的教育经费由;公共文化事业和休闲设施,如博物馆、展览馆、科技馆、少年宫、公益性休闲场所以及名胜古迹和古文化遗址保护等;从事基础研究、前沿学科和有战略意义研究创造的科研机构等等是公品和公共服务的重要内容。就人力开发来讲,教育和健康投入是实施人力开发的两种主要形式。教育是人们获取知识和增长才干的主要途径,马克思曾经说过:“要改变一般的人的本性,使他获得劳动部门的基能和技巧,成为发达的和专门的劳动力,就要有一定的教育和训练。”[3]健康是人力开发的基本环节,世界银行在《1993年世界发展报告:投资于健康》中明确指出:“良好的健康状况既是人类发展最根本的目标,又是加快发展的手段。”马歇尔曾指出:“健康与强壮、体能、智能与道德情……是财富的基础。而物质财富的最根本的重要性在于这样一种事实,即如果加以明智的运用,它可以增进人类的健康与强壮、体能、智能与道德情。”[7]这道出了健康与财富间的密切关系。而公共教育与公共医疗卫生服务具有公品的基本属性,这些领域靠市场是很难解决的,必须在这些方面发挥主要功能,为人力开发创造良好的基础环境,这尤其在我国具有特殊重要的意义。我国人口基数大,充分的保障基础教育和基本的公共医疗卫生是使我国从人口大国迈向人力强国基础性条件,具有战略意义。此外,在人力开发的诸多环节,都应相应的公共服务,包括政策引导、信息、人力配置与利用的宏观调控等等,通过这些措施来纠正市场的偏差。在公共教育和公共医疗卫生服务中具有不可推卸的责任,公平、有效的和分配公共教育、公共医疗卫生是有效实施人力开发基本保障。
  
  三、 人力开发的政策理念:公平与效率
  
  作为人力开发和人力资本投资的核心主体,其活动是通过一系列的人力开发政策来实现的,如教育政策、公共医疗卫生政策等等。机制的运作不同于市场,作为公共权力运行的主体,在进行人力开发时,应坚持公平为先,在此前提下追求高效率,以增进和维护公共利益。而市场机制的运作所遵循的是市场规律,各经济主体在进行人力开发时,是以效率优先为导向的,追求市场利润的最大化。因此,机制的运作应重在解决公平问题,而市场机制的运作重在解决效率问题,作为人力开发的核心主体,对公共的分配应坚持公平为先。
  (一) 公平:公共分配的价值前提
  “公平”一词涵义丰富,作为公共政策的价值取向,作为对公共进行分配的价值前提,可以将其理解为对公共进行合理性的分配。公共政策制定的过程从深层次上讲实际上是一个价值选择的过程,以对全社会的公共进行合理分配,有效调节各种社会利益关系和促进和谐利益格局的形成,进而实现经济社会的协调发展为目标指向。当前,我国正处于深刻的社会转型之中,各种利益关系更为复杂,在公共政策的制定过程中必须综合考量各利益相关者的利益诉求,把握社会的整体利益格局。我们可将体现公共政策公平价值优先的合理性作一般意义上的理解,即通过公共政策的运作,为公众创造平等发展和有利于充分发挥聪明才智的政策环境。这主要包括三个方面的内容:一是创造机会均等的政策环境,这主要是指每个人参与社会活动的机会应是相同的,公众对社会各种价值、的获取应具有同等的机会,让人们能够站在同一起跑线上平等竞争,不能有歧视。二是创造规则一致的政策环境,这主要是指“在法律面前人人平等”,在各种社会活动中,每个人都应严格遵守法律、法规,各种法律、法规对每个人都具有同等的效力,依法办事。三是创造收益适当的政策环境,这主要指所有人的劳动都是平等的,一切合法劳动和合法收入都应得到法律的平等保护。公平不是要求绝对的平等,而是强调在制定公共政策、进行公共分配时,必须同等地对待每一个人,同等对待不同阶层的利益诉求。绝对平等是不可能实现的,尽管公共权力主体可以为公众创造机会均等的政策环境,但其背后隐藏着的事实上的不平等是不可能完全消除的,因为“起点平等即使作为一种理想,也不真正意味着一个人在进入每一个竞争时在所有四个因素中?出身、运气、努力和选择?雪与其他人都平等。” [5]而且每个人在先天素质上也是有差异的,那种绝对的平等实际上是不可能实现的。因此,坚持“公平”优先的价值并不是要求绝对平等。在对公共的进行分配时必须平等考量各体的利益诉求,以公共利益为旨归,有效调节各种社会利益关系,尽可能地把差异控制在一定限度内,弥补市场失灵,促进和维护社会的整体平衡。
  衡量价值分配的合理性从更深的意义上讲就是要看这种价值分配是否符合最大多数人的根本利益,是否不断满足了人们多方面的需求,是否促进了人的全面发展。公平的价值观反映了人与人之间利益关系的一种状态,也是衡量人与人之间利益关系的尺度,合理地分配社会价值,可以最大限度地满足人们不断发展的利益需要和发展需求,这种需要和需求的满足在很大程度上是通过对公共的公平分配来实现的,是整个社会和人实现全面发展的基本条件。
  
  (二) 效率:市场经济条件下进行公共分配的应有之义
  效率作为公共政策的价值取向,主要是指配置的有效性。公共权力主体对公共在全社会范围内进行配置时,在公平价值追求的前提下应力求高效率,尤其是对有限的公共的配置。公共配置的有效性可以从以下几方面来理解:一是考察政策目标的实现程度,科学、客观地确定政策结果并将政策结果与政策的预期目标进行比较。在其他条件相同的情况下,政策目标实现的程度越高,表明政策配置的有效性就越高。如对公共教育的分配,我们可以通过考察人们的文化程度、人均教育占有量以及社会对教育的满意度等指标来进行考量。二是考察政策投入的产出效率。政策投入与政策产出之间的比率关系是反映政策配置有效性的重要指标,阿瑟·奥肯指出:“效率意味着从一个给定的量中获得最大的产出。”[6]一项政策即使实现了政策目标,或是较高程度地实现了政策目标,但政策投入的过多,造成了政策的无效利用和浪费,使政策的应有作用没有充分发挥出来,也不能认为这种配置是高效的。三是考察社会整体效率。通过衡量公共政策对整个社会活动产生的影响,我们可以从整体上考察政策配置的状况,如政策的实施是否最大限度地提高了全体社会成员的生活质量,是否促进了经济社会的良性发展和人的全面发展。经济学家曼昆指出:“效率是配置使所有的社会成员得到的总的剩余最大化的性质。”[7]社会的整体满意度是我们考察公共政策配置是否有效的重要尺度。学者们通常把帕累托效率作为配置有效性的最高境界。对于帕累托效率,经济政策学家尼古拉·阿克塞拉作了如下表述:“从帕累托原则的概念我们可以推出帕累托最优概念。”“如果从社会状态a移动到其它状态,提高社会中某一社会成员的福利不可能不使至少一个其他成员的条件恶化,那么社会状态a就是帕累托‘最优的’。”[8]帕累托效率为考察政策配置的有效性了重要依据,但在现实的政策实践中,要使政策配置达到帕累托效率几乎是不可能的,只是我们可以无限地去接近它。效率的标准反映了公共权力主体与公共之间的关系,标志着在公共政策的实践中公共权力主体有效配置政策的能力和水平,并表明了公共的利用水平和作用发挥的程度。
  人力开发的过程也是公共政策实践的过程,人力开发政策的实施需要相应的公共投入,公共能否得到公平、有效的配置,能否提高社会的整体人力水平是衡量宏观调控能力的重要标准。市场机制追求的是效率优先,而机制应以公平价值为先,以实现和维护公共利益为旨归。企业在进行人力开发活动时,其直接目的是为了获取更多的市场利润,增强企业的市场竞争力;而作为人力开发的主体,是不能以盈利为目的的,其根本目标是为了提高全体社会成员的整体素质,提高整个人力水平,增强的国际竞争力。
  
  四、 公共财政是人力开发的强有力保障
  
  人力开发活动是一个持续的过程,具有较强的周期性,见效慢。教育投资、基本医疗卫生等投资都是大型的社会工程,这些工作靠市场是难以解决的,只有通过对公共财政、公共的有效配置和利用才能更有效的解决。作为一项准公品开发活动,人力开发或人力资本投资不仅具有较高的预期收益,而且其收益也是多方面、多层次的,它既包括看得见的,也包括看不见的。人力开发所形成的人力资本具有很强的正外部性特点,如科研人员所取的科技攻关所表现出来的收益不仅仅是具体的个人,还有这些科研人员所在的组织;同时,科研成果在全社会范围内的应用所形成的收益更是不可估量的,它可以使全社会受益,在国际上也可以提高一国的国际竞争力。因此,对于从事基础研究、前沿学科和具有战略意义的研究创造,在这些领域应通过公共财政为其良好的基础环境和实施相应的激励措施,积极鼓励科研人员进行科学研究,以充分发挥人力的效能。
  
  在传统的计划经济体制下,我们对“财政”一词的一般理解是:财政是个分配问题,以为分配的主体,经济的配置服从于计划,排斥市场机制的作用。“财政”一词的涵义是与计划经济体制的理念相适应的,我国传统的计划经济管理体制要求建立高度集中的财政管理体制,财政代替企业成为了社会投资的主体,成为了社会再生产的主要构成要素。而现代财政理论则认为“财政”应是公共部门经济或公共经济,现代不仅是一个纯消费的单位,也是一个创造价值的生产部门,是与家庭部门和企业部门等相对应的一个重要经济部门即公共经济部门。这个部门的任务就是公品和满足社会的公共服务需要,弥补市场失灵。我国传统计划经济体制下的部门是社会配置的主体,财政作为以为主体的分配,在社会配置中居于主导地位。相应地,致使财政的职能范围大而宽,几乎囊括了生产、投资,乃至消费的各个方面。而在社会主义市场经济体制下,对的配置起基础性作用的是市场,而不是。从计划到市场的转变要求职能的相应变革,尤其是经济职能,要求重新界定我国财政的职能范围。因此,借鉴有关市场失灵、公品与公共财政理论来认识财政的性质问题具有突出意义,即财政应是公共财政,它在社会的配置中应主要对市场机制起拾遗补缺作用,公共财政所要解决的是市场不能解决或者通过市场不能有效解决的问题,诸如公品、纠正外部效应、维持有效竞争,调节收入分配和稳定经济秩序等等。在市场经济条件下,的主要职责就是弥补“市场失灵”,这也是公共财政的主要职能范围。我国在的十四大提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制以后,关于公共财政改革的研究和讨论逐渐兴起。1998年全国财政工作会议第一次提出了建设公共财政的要求;的十五届五中全会《建议》明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标;的十六届三中全会《决定》进一步提出了健全公共财政体制的改革目标,发展市场经济需要相应的公共财政制度相配合已成为社会的共识。从人力开发的角度讲,建立科学、有效、合理的公共财政体制无疑能够为人力开发注入强大的动力,强有力的支持。
  
  参考文献:
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  [4]世界银行.1991年世界发展报告:发展面临挑战[M].北京:中国财政经济出版社,1991.
  [5]詹姆斯·M·布坎南.自由、市场与[M].上海:三联书店,1989.
  [6]阿瑟·奥肯.平等与效率[M].北京:华夏出版社,1999.
  [7]曼昆.经济学原理[M].北京:三联书店,1999.
  [8]尼古拉·阿克塞拉.经济政策原理:价值与技术[M].北京:中国出版社,2001

  浏览 161赞 74时间 2023-10-19
• 老幺2010

  1、贯彻劳动和社会保险法律、法规、政策，起草劳动和社会保险工作有关规范性文件，制定劳动和社会保险制度改革方案并负责组织实施和监督检查。
  2、统筹管理劳动力的开发利用和劳动就业工作，规范和指导劳动力市场发展，制定劳动力市场管理办法并对执行情况实施监督。
  3、负责劳动保障工作，按照《共和国劳动法》要求，指导各类企业劳动力管理，监督检查企业劳动工资落实情况。
  4、贯彻企业职工工资法规和政策，对企业职工工资进行宏观管理，协调各类企业职工工资分配关系。
  5、综合管理职工职业技能鉴定、职业技能竞赛等职业技能开发工作，负责在职职工技术培训工作。
  6、制定职工社会保险实施办法和配套文件，组织深化社会保险制度改革，完善职工社会保障制度。
  7、综合管理社会保险工作，研究制定种类企业职工养老、机关事业单位养老、农村农民养老及城镇职工的失业、医疗、工伤、生育等保险政策和工作制度，负责企业职工保险福利和劳动能力鉴定工作。
  8、管理劳动领域的国际交流、业务技术合作和劳动力输出工作，指导企业劳资部门业务工作。
  9、负责失业人员、下岗职工的岗前培训和转岗训练工作，贯彻职业分类和职业资格制度及劳动预备制度。
  10负责劳动关系调解和劳动争议仲裁工作。
  希望采纳

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