按公共财政要求如何调整完善我国地方财政支出结构

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• 小老头and小胖子

  美国经济学家马斯格雷夫（R.A.Musgrave）和罗斯托（W.W.Rosetow）提出的财政支出结构发展模型认为，财政支出与经济发展有着密切的相关性，公共财政支出结构的长期演变趋势与经济发展阶段有着密切的关系，在市场经济发展的不同阶段，公共财政支出政策会有不同的侧重点，公共财政支出结构也会有不同的变化，并呈现如下规律性的趋势：经济性支出占全部财政支出的比重将逐步下降，社会服务性支出比重逐步上升；在经济性支出的内部，基础设施投资的比重将从较高水平逐步下降，经济发展初级阶段的公共投资比重最大，经济发展中期阶段后会有一定程度的下降；在社会服务性支出内部，转移支付的比重将会经历一个逐步提高的过程。 当前我国正处于全面建设小康社会目标的关键发展阶段，经济社会发展过程中仍然存在一些突出的问题：经济增长的环境代价过大；城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡；农业稳定发展和农民持续增收难度加大；劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、和社会治安等方面关系众切身利益的问题仍然较多，部分低收入众生活比较困难。为了实现人均国内生产总值到二0二0年比二000年翻两番的奋斗目标，需要我们在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，努力实现经济又好又快发展。的十七大报告明确指出“促进国民经济又好又快发展，实现未来经济发展目标，关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。要大力推进经济结构战略性调整，更加注重提高自主创新能力、提高节能环保水平、提高经济整体素质和国际竞争力。要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。……要深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层公共服务能力。实行有利于科学发展的财税制度，建立健全有偿使用制度和生态环境补偿机制”。财政政策作为宏观调控体系中重大的政策之一，应当服从服务于我国实现小康社会发展阶段这一总体目标。而作为公共财政政策重要组成部分的公共财政支出政策，是实现其职能的基本经济手段，体现的意志和政策，不同的支出规模和结构，会产生完全不同的政策效果。在构建法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会背景下，公共财政支出结构直接影响促进国民经济实现又好又快发展和构建社会主义和谐社会的能力。
  随着以公共财政框架为导向的财政体制的建立，我国地方财政支出结　构发生了显著的变化，但仍然存在许多不足，需要进一步调整和完善。地方财政支　出结构的调整应从转变地方职能、调整建设性投入结构、改革机构、压缩　行政管理支出、完善地方财政收入等几方面入手。
  一、我国地方财政支出结构存在的问题及原因分析
  近些年来,在地方财政支出总规模不断扩大的情况下，我国地方财政支出结构发生了显著的变化，其中一些变化反映了市场经济的要求和趋势，从总体上看，我国地方财政支出结　构变化趋势与现代市场经济的要求还有着一定的差距。这主要表现在：一是地方经济建设支出不足。我国是一个正在转型中的发展中，经济仍处在发展的早期阶段，长期以来，我国基础设施与基础产业的建设“欠账”太多，一直是国民　经济发展的“瓶颈”部门，由此决定我国在组织经济运行、强化经济投资，引导社会投　资方向方有比发达更重任务。地方经济建设支出的不足，必然促使“瓶颈　制约和　结构失调。更为严重的是，在地方预算内投资下降的同时，地方预算外和社会自筹性投资比　重却日益膨胀，而且这部分投资大多投向于价高利大的，大搞重复建设，造成长线　更长，短线更短．进一步加大了地方产业结构调整的难度。二是地方行政管理费支出日益膨胀。在行政管理费支出和各类事业费大幅度增加的同时，真正用于事业发展的资金并没有很大的增长，增长较快的却是人员经费。三是地方财政转移性支出结构不合理。主要表现在财政补贴仍是地方财政的沉重负担，而用于社会保障方面的支出水平较低。随着近年来价格体制改革的不断深入和比价体系的不断理顺，地方财政负担的补贴虽有所收　缩，但仍居高不下。在经济转轨时期，通过财政补贴减缓各种，保护各　经济利益主体不会因为改革的推进而遭受社会福利的损失当然是必要的。但过多的财政补　贴，既加重了财政负担，又影响了竞争力的提高。尤其是企业亏损补贴，很难区别到底是政　策性亏损补贴还是经营性亏损补贴，这有可能起到保护落后的作用，不利于企业的公平竞争。四是扭曲的地方财政支出。目前，我国地方的资金由二部分组成，即预算内收入和非预算收入。预算内收入严格纳入预算，实行统一平衡和管理。非预算收入由预算外收入和制度外收入组成，预算外收入主要包括各种行政事业性收费、基金和附和；制度外收入主要指地方的各种集资、自筹资金、毫无依据的乱收费、乱摊派和乱罚款，其中很大一部分属于违规收入，最为混乱。非预算收入属于地方所有，不与上级分享。在我国的收入体系中，表面上看，预算内资金始终占主导地位。实际上，预算外资金具有更强的增长趋势。而且越是贫困的地方，机构越庞大，行政人员越是膨胀。事业单位的设置也是如此，机构重叠、人员膨胀的问题也非常突出，而且有些盈利性的事业单位仍挂靠财政，造成财政安排的事业经费浪费严重、使用效益低下。
  二、调整地方财政支出结构的思路　
  （一）转变地方职能，科学界定地方支出范围。
  根据财政分权理论，应把地方的职能在地方公品与公共服务的角色　上，地方的职能主要体现为财政支出责任在不同级别之间的划分。地方的　支出范围包括以下几方面：一是保证机关正常运转的支出需要。二是公益性项目的支出　需求。对于完全公益性项目的支出要确保需要，不能留有缺口，如基础教育、基础科学研　究、环境保护、卫生防疫、社会保障、文物保护等；对半公益性项目，应采取市场为　主，财政适当补助的方式，如广播电视、非基础性教育等；对于完全非公益性项目，将　其推向市场，完全与财政脱钩，如出版社、杂志社、报社、社会中介机构等。三是地方经济　建设的需要。地方要退出竞争性生产领域的投资，重点进行必要的基础设施、基础产业　和重大建设项目的投资。　
  （二）调整建设性投入结构，进一步加大基础性公共投资，扭转经济建设支出不足的局面。
  首先，根据我国国情，借鉴西方财政支出结构的变动趋势，建议逐步提高地方财政　建设性支出比重。其次，调整建设性支出结构，地方应从一般盈利性项目的直接投资领　域退出，进一步加大对基础设施与基础产业的投资力度，当前最迫切的是要加强农业、水　利、交通、能源、通讯等基础设施和基础产业的建设，缓解或消除它们对经济增长的“瓶　颈”制约。再次，加强财政对企业技术进步投入的力度。近年来，在经济建设支出结构中，　财政对挖潜改造资金及科技三项费用的支出力度较小，2O多年来，此项支出占财政支　出的比重一直在5％左右，几乎没有什么增长，说明财政对企业技术进步投入严重不　足，而企业技术进步是影响经挤增长的内在要素。在市场经济条件下，市场是推动企业技术　进步的主体，但是，财政资金作为企业技术进步“启动资金”的作用是尤为重要的。　
  （三）改革机构，压缩行政管理支出。
  主要措施有：（1）在明确职能的前提下，精简机构，控制行政机关人员。（2）行政　管理费继续实行“下管一级　政策，根据一个地方综合因素．确定一个地方的行政管理支出　规模。（3）控制集团消费性支出，对“车、会、话”等项支出采取严格的控制。（4）适应市　场机制，建立采购制度。通过公开招标的方法．将分散的采购变为集体统一采购，　以增加采购的透明度，从而降低成本，杜绝，节省开支。（5）建立单一账户集　中支付的国库制度。即对财政拨款单位的银行账户进行全面清理和取消，在单位财务自主权　和资金所有权不变情况下．所有的资金都进入财政专户，由专门成立的核算中心规范使用并　对账目进行电算化管理，各单位和部门
  （四）压缩财政补贴支出，加快社会保障制度的改革。
  财政补贴改革的指导思想是，严格限定财政补贴的范围和规模，大幅度削减对城市居民　的有关福利性补贴和国有企业亏损补贴。逐步扩大社会保障的覆盖面，提高财政社会保障支　出的比重，建立由、企业、个人三方面合理负担的、商业保险作补充的基本社会保障体　系。建立社会保障预算，将失业、养老、医疗等社会保障支出纳入预算统一管理。　
  （五）完善地方财政收入，为地方财政支出结构的优化财力基础。
  由于财政收支对应关系的客观存在，规范地方财政收入是优化财政支出结构的重要内容。　（1）进一步完善地方税制改革。一是合理划分税权，赋予地方适度的税收立法权，　二是优化税制结构，完善地方税体系，培育地方主体税种，在借鉴国际经验的基础上，根据　我国的经济发展情况，可考虑把城乡维护建设税、营业税、土地税、财产税等作为地方的主　体税种。　（2）规范地方收费行为。对现行的收费进行清理整顿，合理的收费只是那些为地方　公共服务或准公品的融资的收费项目，对于合理的收费项目按其性质进行全面梳　理，纳入“规费”和“使用费”系列，并进行相应的规范化管理，对于不舍理的收费、集　资、摊派坚决予以取缔。积极实行“费改税”，对清理后的收费进行细分，凡是可以进行税　化管理的，则纳入地方税收管理系统。　（3）允许地方在适度的范围内发行公债。地方债在我国公债体系中目前仍然是个空　白。今后需要重点考虑将这一制度建立起来。地方债专门用于地方的基础设施建设和发展地　方公益事业，其发行数量、发行条件和用途是透明的，既要受到地方立法机关的监督，又要　受到中国银行或财政部的监督，因此资金筹措和使用效率比较有保证。　参考文献：　
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  浏览 373赞 84时间 2023-07-19