“邻避”冲突的行政法研究

　　摘要：随着中国社会的不断发展，城市化进程逐渐加快。为了满足公众对于公共基础服务的需求，政府开始兴建一些邻避设施，以促进生活水平的提高。但是邻避设施的建设往往会对设施周围居民的日常生活产生一些负面影响，周围居民就会产生抵触和不满的情绪，并直接导致群体性的居民政府之间的“邻避”冲突，这对于社会稳定和经济发展而言都是十分不利的。据此，探讨了政府该如何走出“邻避”冲突的现实困境，从行政法的角度对“邻避”冲突的产生原因进行分析，并提出妥善解决之策，以期问题的早日解决。

　　关键词：邻避冲突；政府行政权；公民权利

　　1邻避冲突的基本概念及现实困境

　　1.1邻避冲突的基本概念

　　“邻避”是一个舶来词，原词为“notinmybackyard”，在20世纪70年代在美国《你不要在我的街区论设施设址和补偿的战略重要性》首次提出，在我国，首先提出“邻避”概念的是来自台湾地区的学者。

　　在了解邻避冲突之前，首先要了解邻避冲突产生的基础，即邻避设施的兴建。邻避设施是指为了给社会提供公共服务，使广大居民能享受到公共福祉，但是在实际上却给不得不给设施附近的居民带来负面影响的设施。典型的比如：垃圾场、核电站、殡仪馆、炼油厂。

　　邻避冲突是指邻避设施附近的居民出于对邻避设施排斥和抵触的情绪，为了维护自己的合法利益，消除潜在的健康风险，从而采取集体性的抗议方式，甚至是与国家机关产生直接的正面冲突。笔者认为，从本质上讲，邻避冲突就是邻避设施周围的居民对自己合法权益进行诉求，但寻求政府途径解决而不得，进而产生愤怒不满的情绪，外化成为一种更加激烈的冲突，这种冲突就是笔者所提到也是本文试图解决的邻避冲突。

　　1.2现实困境

　　笔者在此想介绍一下2012年宁波反对PX项目这样一个典型的案例。PX是一种重要的化工原料，虽然是低毒物质，但高浓度和长时间的接触仍然会对身体造成损害。2012年中石化斥巨资在宁波石化经济技术开发区建设“镇海炼化一体化项目”项目，尽管符合国家有关标准，但在选址阶段没有向公众报道，在项目报道后，陆续有选址附近的居民因为环保和拆迁补偿事由到区政府信访，去区政府了解情况，但迟迟未得到答复。后来居民到区政府去信访，了解具体的情况，但是有关负责人态度冷漠，迟迟不给答复。为此，当地居民采取了集体出行的方式在区政府附近“自由散步”，区政府采取各种强硬的办法去处理，但最终没有成效并作出妥协取消项目，最终才平息了这场冲突。

　　在此案件中，我認为暴露出两个比较明显的政府行政上的不足。首先是公民参与决策的权力被剥夺。对于邻避设施的选址，仅仅采信了专家的意见，而对于影响关系十分密切的广大居民，却没有参与到决策中来，公民最基本的决定自己权利义务的权力都被隐形剥夺了；其次是对于公民知情权的漠视，在公民知晓此项目以后，向政府要求公开该项目的相关信息，例如环保措施、环保标准、环保资金。潜在危险等，政府不仅没有公开，反而遮遮掩掩，这就是对公民知情权漠视的典型表现。

　　对于此类的邻避设施，因为其本身具有的负面属性，就导致周围的居民集体性地产生抵触和反对的情绪，并通过集体抗议的形式去向政府表达自己的不满，政府也往往因为e53d8f725ad10e40680ca7501585bded21bb9754fa71f009fc3bef7329afd21e管理方式的欠缺和处理此类问题的经验不足，从而导致冲突的产生，并久久不能解决。这不仅是对经济的巨大损害，同时也是对政府公信力的巨大抹杀。

　　2邻避冲突产生的原因

　　2.1政府管理模式的僵硬

　　笔者认为理想的公共决策方式应当是所谓的“公共治理”，公共治理是指公共管理与公众的有效参与相结合，二者互相促进，互为基础。这样能最大限度的落实政策，也能够提升公共管理的满意度和效率。但是在我国，目前的政府管理模式还是一种僵硬的“管制”模式，“管制”是指政府凭借着命令式和强制性的手段去实现政府管理的只能。但是很显然，随着公民素质和法律意识的不断提升，这种“管制型”的管理模式已经不能适应社会的要求了。这种“管制”模式下的政府，最直接的结果就是邻避设施项目决策时的自我封闭，从而导致决策错误。群众想要维护自己的合法权利，却无渠道可走，只能采取大规模的冲突，来造成社会舆论，从而进行维权，从而产生邻避冲突。

　　2.2公众参与的权力被实质剥夺

　　对于公民而言，对于与自己切身权利义务相关的行政决策，应当要有表达自己意愿，参与公共决策的权利。但是在如今的决策模式下，公众参与的权利已经被实质性的剥夺了。尽管宪法规定公民有参与公共事务的权利，但是在社会实践中，这种权利更多地是流于形式。在邻避设施选址建设的过程中，周围群众的意见往往是促进正确决策的重要的根据，但实际上，公民没有办法进行有效地参与，就会直接产生一种政府强行牺牲自己的权利去进行决策但没有征求本人意见的现象，这种现象会滋生邻避设施周围民众的不满，这种不满就会直接造成公众权利对抗政府行政权力的冲突。

　　2.3政府信息公开力度不足

　　邻避设施往往伴随着一定的负面效果，于是政府为了项目的审理进行，往往选择隐瞒这些负面的信息，促进从而促进项目的顺利进行；又或者政府认为广大民众的专业水平或者科学素质不足以了解此类专业的项目，从而认为没有进行政府信息公开的必要。这样的直接结果就是加重民众内心的焦虑和不安，从而对政府决策产生怀疑，政府公信力因此下降。下降的直接后果就是对邻避设施建设的排斥、抗拒。如果政府能够对相关的情况进行说明，实现政府与民众之间有效的信息交互，去解开邻避设施附近居民的疑惑，那么对于冲突的缓和肯定能起到十分重要的作用，同时信息的有效共享也可以促进正确决策的达成，实现双赢的局面，避免邻避冲突的产生。

　　3对于解决邻避冲突的建议

　　从现代行政法理论所倡导的而言，行政权的行使应当是在一种协调沟通的环境下进行的，笔者将从现代行政法理论的视角出发，提出自己的建议。

　　3.1加强政府信息公开的落实

　　笔者认为，在邻避设施建设的伊始，就要对该邻避设施的具体内容进行公开。对于该设施的选址、带来的公共利益、存在的环保风险、风险解决的初步想法等内容公布出来，这样可以打消公众心中的疑虑，用一颗平和的心态去对待这个问题。同时对于该项目的进展状况，政府应当及时的跟进发布，这样民众对于该项目可以根据时下的情况提出自己的意见，不仅有助于邻避设施的建设，也有助于消除潜在的未知风险。对于专业方面的知识，政府可以安排有关专家去进行解释或者说明，这样有助于让民众了解这个项目，从而让民众能够用更加科学的眼光去看待这个邻避设施，而不是用主观的想法去臆断，这样能有效地解决信息不对等导致的误会。同时对于信息公开媒体的选择，政府应当有一个信息发布的专门渠道，笔者认为互联网是最高效、最便捷的信息公开渠道。政府有一个信息公开的专业门户，可以消除虚假消息带来的不必要恐慌，也有助于民众监督政府部门，实现双赢。

　　3.2完善公众参与决策的机制

　　宪法赋予了公民管理国家事务的权利，但人民往往不是以直接决策者的身份去参与国家事务，这就决定了政府也不可能做到事事都有公众参与决策。但是公民对于与自己有利害关系的决策时，笔者认为，应当有直接参与决策的权利。对于邻避设施的建设，笔者认为H7ndVVQpx7AbRUCNZbxZ8w==可以设立一个临时的邻避设施协调机构，来专门处理关于邻避项目的诸多问题，这样把公民纳入到邻避项目的决策过程中来，可以有效地解决潜在风险，保障相关公民管理国家事务的权利。同时对于决策，政府应当改变从前只听取专家意见的传统做法，应当将专家的专业意见和民众的利益诉求综合考虑，或者将专家和民众放在同一个决策程序中，让专家综合考虑民众的现实要求，从而得出一个既符合科学理论的要求，也符合现实利益需要的优秀决策。本质上而言，邻避冲突就是私人权利与行政权力的碰撞，让民众参与到决策中来，可以从根源解决碰撞产生，大大规避风险，从而减少冲突的产生。

　　3.3建立完备的补偿机制

　　邻避设施本身的性质就决定了它会损害一部分人的利益，但是邻避设施本身却是为了造福更广大的民众。公共利益的需要往往需要舍弃掉小的利益，这是历史发展的规律，也是现实的客观需求。因此，对于确实要损害一部分人民的利益以求得社会的发展时，一个完备的补偿机制就显得十分重要。笔者认为补偿机制需要具有两个要求：一是补偿措施的制定要尽可能的早、尽可能的合理。这样可以让民众看到政府的态度和决心；二是补偿措施落实要到位，不要引起后续新一轮的争议。补偿措施要尽可能的符合客观需要，以求得邻避设施的顺利进行。一味的停建，不仅不利于冲突的解决，同时也很难从根源上解决问题。妥善处理好邻避设施带来的副作用，对周围民众进行合理的补偿，不仅有利于社会稳定，也能够促进公共基础设施的发展。

　　4结语

　　邻避设施是随着社会发展需要所不可避免的，其所带来的邻避冲突也难免会持续存在，这样普遍的问题，应当有一个行之有效的处理策略来进行解决。