优化农业综合开发项目管理之我见
来源：UC论文网2016-05-23 17:19
摘要：
农业综合开发是指中央政府为 保护、支持农业发展，设立专项资金 对农业资源进行综合开发利用的活 动。主要任务是加强农业基础设施 和生态建设，提高农业综合生产能 力,保证国家
农业综合开发项目包括土地治理项目和产业化经营项目。苏州市从1993年实施农业综合开发项目，通过20年的探索和实践，农业综合开发无论在项目开发数量,还是财政资金投入规模，都呈现快速增长的态势。农业综合开发在提升农业基础设施，促进农业增产增效、农民增收等方面发挥了重要作用，但在实施过程中也出现了一些不可忽视的问题。作者对苏州市农业综合开发项目的概况和管理中出现的问题进行了调研，并提出相应的建议和对策。
一、苏州市农业综合开发项目概况
苏州的农业综合开发项目主要有三类:土地治理项目、产业化经营项目和丘陵山区项目（为方便比较，本文主要引用2006年以来的历年数据)。
(一）土地治理项目。主要目标
是加快稳产高产基本农田建设、粮棉油等大宗优势农产品基地建设、良种繁育、土地复垦等中低产田改造项目，草场改良、小流域治理、土地沙化治理、生态林建设等生态综合治理项目，中型灌区节水配套改造项目。
2006-2014年，苏州市实施国家农业综合开发土地治理项目85个，整治面积78.6万亩，投资总额7.05亿元。中央财政和省财政补助资金合计4.8亿元，占项目总投资的68%。项目所在地乡镇和项目实施单位自筹1.3亿元，占项目总投资18%，其余14%由市、县(两级)财政配套。从项目资金投人的比例来看，土地治理项目资金82%由县级以上财政承担，项目注重农业基础设施建设，体现了较强的公益性。
(二）产业化经营项目。主要目标是扶持经济林及设施农业种植、畜牧水产养殖等种植养殖基地项目，农产品加工项目，储藏保鲜、地批发市场等流通设施项目。产业化经营重点扶持的产业包括专用小麦、专用玉米、优质水稻、高油大豆、“双低”油菜、“双高”糖料、棉花、蔬菜、畜禽、名优经济林(果）、茶叶、名优花卉、蚕桑、水产等。农业综合开发扶持产业化经营包括财政补助和贷款贴息两种方式,苏州市以财政补助为主。
苏州市2006—2014年共实施农业综合开发产业化经营项目94个，项目投资总额2.4亿元。其中，财政补助的产业化经营项目46个，补助总额2亿元;贷款贴息项目48个，贴息总额3812万元，贷款贴息资金主要以中央财政和省财政为主。从投资比例来看，自筹资金占58%，中央、省财政占39%，财政资金主要起对农业产业化龙头企业和合作社进行引导和扶持作用。
(三）丘使山区项目。丘陵山区项目不是国家级农业综合开发的计划项目，是江苏省农业资源开发局、省财政厅、省农委在国开项目的引导下，结合江苏省实际情况，利用省级财政支农资金设立的农业综合开发省级项目。苏州市只有吴中区列入丘陵山区农业综合开发项目，以建设休闲观光农业基地为主。
苏州市2006—2014年实施农业综合开发丘陵山区项目29个，开发面积8.5万亩，投资总额4.2亿元。丘陵山区项目从2010年起实行“先建后补”的模式，财政补助资金参照农民合作社承担项目标准，补助资金比例为总投资的50%。自2006年该市吴中区列人省丘陵山区农业综合开发项目区以来，每年省级财政以1000万元规模左右，对吴中区进行了连续扶持，市、区财政按一定比例配套，鼓励引导项目加快推进。
二、当前苏州市农业综合开发项目管理中存在的问题
从苏州农业综合开发项目的实施情况看,三类农业综合开发项目的管理方式,对加快项目建设进度,保障项目建设质量，提升财政资金效益，从源头上预防腐败都发挥了较好的作用。但是，也面临着一些不容忽视的问题。主要体现在以下方面：
(一)项目管理中存在的问题
1．基层组织对项目重要性认识不足。随着国家强农惠农政策体系不断完善，各类财政支农项目也逐年增加，但基层组织对强农惠农政策的解读能力普遍不高。以农业综合开发项目为例，大部分项目所在的乡镇政府都没有成立专门的管理部门，也没有配备专职的管理人员从事农业综合开发管理工作，这样的结果是项目建设的控制力软弱。吴中区的东山、金庭等农业重镇，从2011年开始，政府不再统一管理农业综合开发项目的建设与监督，而是把这项工作直接委托村级组织来实施，导致指导和监督更加缺失，加上村级组织松散的管理，软弱的执行力，项目的工程量和建设进度根本无法保证。同时，大量“先建后补”的项目，都是由受益村代建代管，自筹资金相应由村级组织负担，项目工程数量和质量都很难有效保证，容易出现工程以旧顶新、以少报多等违规现象。
2. 项目重争取，工程建设管理和后期维护不到位。这几年，随着新农村建设的深入推进和农业现代化的加快实施，国家对农业项目的扶持措施也越来越多,资金安排也更多倾斜于农村和农业。在这种政策和背景下，客观上也造成了基层组织急功近利的心理。在农业综合开发项目上，基层组织对项目申报的积极性都很高，但对项目的开发政策、实施要求普遍理解不足。在争取到项目的同时，又不能适应开发政策约束。国家农业综合开发项目非常重视计划管理,计划是高压线，计划贯穿始终，不得随意调整。但项目实施中却出现很多问题，如有的地区对实施项目的前期准备不足，没有准确的规划、勘察、设计,导致项目实施过程中随意调整、变更,也没有按规定办理调整变更手续，与国家政策的规定严重不符。项目建成后，长效的管理制度又没有及时建立，维护、保养要求很难有效落实，导致有的项目很难发挥应有的作用。
3. 管理方式与上级规定存在错位。协调好地方管理与上级文件的要求，是加快推进项目实施的有效保证。但是在实际的操作过程中，我们经常碰到地方的管理办法与上级要求之间存在矛盾，严重影响了项目的实施进度。首先，是农业综合开发项目的招投标管理，目前，苏州市的市政、水利等工程的招投标平台管理办法，与上级对农业综合开发项目的招投标管理存在冲突，地方招投标平台不认可上级文件的有关规定。其次，各地自行实施的农业开发项目，如县级高标准农田建设“以奖代补”项目，同样属于农业综合开发项目，但其申报手续和管理办法,与国家、省农业综合开发项目相比起来，要简便很多。第三,农业综合开发项目地处基层组织，工程建设管理也都为乡镇或村组织’因管理成本和人员素质的限制，对工程建设的监理、工程决算、财务审计等方面的管理能力，很难达到上级规定的要求。
4.部分地区项目自筹资金配套严重不足。农业综合开发项目的资金投人，是在县以上各级财政按比例配套投人的基础上，由项目所在地的乡镇财政和项目实施单位按一定比例投入自筹资金构成的。但是，农业综合开发项目的所在地一般都是经济基础比较薄弱的乡镇和村，对资金配套难以按计划完成。例如，国家土地治理项目自筹资金巳降至财政资金的10%，但部分地区自筹资金仍难以有效落实。省级丘陵山区项目对苏州试行“先建后补”,省财政投人计划的三分之一，市、区配套省补助资金的二分之一，还有乡镇自筹总投入二分之一。吴中区实施丘陵山区项目8年来，自筹资金近3亿元。这部分自筹资金给乡镇财政带来了很重的负担，造成乡镇财政预算资金调度困难。
(二)财政扶持资金管理中存在的问題
0. 县级报账制的资金范围不够全面。农业综合开发项目总投资一般包括中央财政资金、地方各级财政配套资金和自筹资金。在资金使用过程中，无论是财政补贴资金还是自筹资金，都在相互调节、不可分离。目前，由于县级财政只负责无偿资金的报账核算,因此,无法对项目资金运行情况进行全面监管。如果将所有的农业综合开发资金全部纳人财政报账的范围,既不现实又无必要。
1. 农业综合开发财务会计核算不够规范。农业综合开发财政资金实行县级报账制后，在会计核算上，要求项目实施单位的原始凭证拿到县级财政进行审核、记账。从而使县级财政部门包揽了项目实施单位的部分原始会计核算功能，实际上必将影响项目实施单位的整个财务会计核算工作。因为项目实施单位都是正规企业(或农村专业合作社），单位自身应该用正规原始凭证进行全方位的会计（或成本）核算。如果县级财政采用复印件核算、报账，又不够规范。据调研反映,在农业项目实施中，项目实施单位实际上很难做到都有规范的手续与正规的票据。
2. 农业综合开发财政资金使用监督有待加强。一是乡镇财政没有参与乡镇项目资金管理,无法对本乡镇的农业综合开发资金进行监督与管理。二是县级财政由于人少事多,特别是对工程实施情况不是很了解。因此，实施县级财政报账制,也只能按上级规定要求，对部分工程资金使用情况进行核对，对报账资金也只是一拨了事,无法做到对项目实施过程进行全过程的监督。三是项目单位麻烦多。农业综合开发项目地点偏僻、路途较远，财政报账到县级，必将给项目实施单位带来一定的闲难。
4.报账程序有待规范。一方面,农业综合开发主要采取补贴、贴息等扶持方式，吸引金融资金、民间资金、工商资本以及外资，逐步扩大农业综合开发资金的投入。既然是财政补贴项目,只要符合补贴要求，就可以享受到财政补贴;另一方面，我省的农业综合开发项目，无论是农业产业化项目还是丘陵山区项目都实行了“先建后补”模式，即项目建设竣工后，县级财政与农开办组织验收，验收合格后,财政支付80%的补助资金，市级验收后支付20%的补助资金。县级验收、县级报账，县级支付的方式不太规范，必须将核算、报账、验收进行“三分离”,相互牵制、监督。
三、加强农业综合开发项目管理的几点建议
(一)提高对农业综合开发项目
重要性的认识。农业是国民经济的基础，为社会每个成员提供生存所需的肉禽蛋奶，农产品的价格和质量，决定着每个社会成员的生活质量。国家设立农业综合开发项目，目的是为了改善农业基本生产条件，提高农业综合生产能力，增加农民收入，缩小城乡的收入差距，最终增进整个社会福利。农业综合开发项目实施效果如何，对整个社会都有影响。因此，农业生产的进步关系整个社会的进步，要以全局的观点去认识农业综合开发项目，项目实施单位和负责人应以高度的责任感和使命感管理好这些项目，把好工程建设的每一个环节，确保这些工程项目发挥应有的效果。建议实施农业综合开发的乡镇建立独立的农业综合开发办公室，配备专业人员，具体指导、实施项目开发。
(二）建立健全农业综合开发项目管理制度。要完善农业综合开发项目的领导制度，坚持政府主导的原则，成立以各市、区和镇政府为责任主体的领导机构，明确开发部门与财政部门的工作职责，整合资源、合力推进。要进一步充实项目的管理机构，以镇、村为实施主体,配备专职人员，以便对项目实施持续有效管理。充分抓好工程质量关、验收关、移交关、管护关。同时，市农业综合开发办作为业务主管部门，也要健全组织建设，配备足够管理人员，完善相关管理制度，明确业务操作规程，指导基层实施好开发工作。对财政投资形成的资产,要严格按照有关文件的规定执行。建议开发部门和财政部门联合对项目申报、实施、资料归档等工作每年进行集中培训及指导，制定管理制度，形成机制。
(三）创新农业综合开发项目的选择机制。加强农业综合开发项目的申报管理，农业综合开发项目的立项、论证、评估都要体现明确的导向性，尽量选择能发挥本地资源优势、科技含量高、易于集约化管理的产业化经营项目。在公益性方面，要重点扶持土地流转面积达到一定标准、能大量吸收当地农民就业、增加农民收人的项目。项目的选择要体现科技含量，重点支持以科技成果转化为主要内容的新技术新品种的引进、人才引进、就业培训，以及疫病防疫设施、质量监测设施购置、良种繁育等项目。项目的选择还要注重发挥本地资源优势，重点支持产业基础好、区域特色突出、竞争优势明显、发展潜力大的农业特色产业。建议由市、区级进行项目现场考察’请专家进行立项评估，评审后再上报省级人库。
(四）完善农业综合开发财政资金奖补机制。考虑适时取消土地治理乡镇自筹配套资金。结合国家补贴政策的调整，苏州市应及时调整市、县财政配套政策，适时可以取消土地治理项目乡镇自筹配套资金。从2014年起，由乡镇实施的土地治理项目，可以不再配套农业综合开发资金。对市辖区农业综合开发土地治理项目，原乡镇自筹的10%部分，由市、区两级五五分担,项目实际投资超计划部分资金仍由实施乡镇负担。进一步完善丘陵山区农业综合开发“先建后补”办法，切实提高丘陵山区项目农业综合开发项目市、区配套比例，对列人丘陵山区项目的试点地区，按计划投资额大部分应由省、市、区三级财政承担，切实降低项目地单位自筹比例。乡镇政府自筹部分不能高于30%，农民合作组织或企业实施的项目，自筹部分不能高于50%，超计划部分由区、镇自筹解决，切实减轻乡镇及村级组织的负担，提高项目质量，发挥项目实效。
(五)加强农业综合开发资金的监督管理。财政部门要加强对农业综合开发项目资金的管理。要完善农业开发项目资金管理报账制，做到专人负责、专款专用、专账核算。加强农业综合开发资金的使用和拨付管理，严格按照国家农业综合开发资金和项目管理规定的范围使用，确保资金用好用活;资金拨付要尽量简化中间环节，提高直接拨付比重，防止资金被截留、挪用。加强对资金的监督检查，各级财政部门对农业综合开发资金的筹集、管理和使用要全过程监管，可以委托社会中介机构参与监督检查，保障监督检査的覆盖面。县级财政要发挥好对乡镇财政“就近监管”的作用，参与项目建设的全过程监督。探索建立项目绩效评价机制，有选择地对部分项目开展绩效评价，并加大评价结果运用，建立评价结果与项目立项、资金分配相联系的制度体系。
徐玉 作者为湖北省赤壁市财政局干部
