美国无人机对国际法的挑战

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美国无人机对国际法的挑战范文

在目前的反恐战争中，无人机（ＵＡＶ）已经成为美国最可靠和最先进的现代作战系统。自从１９９５年７月至１１月“捕食者”首次加入巴尔干地区的军事行动以来，美军的无人机已被先后部署到本土以外的八个国家，其中也包括巴基斯坦。①虽然“捕食者”无人机最初只是用于侦察任务，但是中央情报局的积极介入和推动终于在２０００年末促成了攻击型捕食者的出现。②２００１年６月，该型无人机在导弹试射中暴露出了某些无法克服的问题，因此美国政府十分清楚攻击型无人机并非一件完美的武器。虽然捕食者发射的导弹命中了假想目标，但其攻击精确程度还不足以避免附近区域的人员和财产损失。正是基于这一原因，攻击型无人机在“９•１１”事件发生前从未被批准执行军事行动，虽然那时美国早已感知到恐怖袭击的威胁。然而不幸的是，“９•１１”恐怖袭击让美国认为必须动用一切资源投入全球反恐战争，因此攻击型无人机的任何内在缺陷已不再是构成阻止其投入战场的理由。不仅如此，对于利用“捕食者”无人机猎杀恐怖分子的合法性问题，美国政府基本上采取避而不谈的态度。攻击型无人机的大量使用催生了“无人机战争”这一全新的概念，似乎在某种程度上对日内瓦公约构成了挑战。

一、背景

２００４年６月，美国中央情报局在沿巴阿边境的巴方一侧，开始利用无人机对基地组织和塔利班的高层领袖实施定点清除。不过，有关无人机战的很多细节和重要信息都遭到官方刻意隐瞒。除了上述组织的少数领导人被无人机成功清除的消息能得到确认外，有关平民伤亡情况、中央情报局的参与、美巴之间就无人机攻击达成的协议等许多问题至今还未完全厘清。不过几乎可以确认的是，执行攻击行动的捕食者无人机是直接从巴基斯坦境内的空军基地起飞的。２００１年末，巴基斯坦为配合美军在阿富汗的军事行动而租借给其三个空军基地。２００９年２月，美国福克斯新闻曝光了一张２００６年的谷歌地球卫星图像，显示位于俾路支省的沙姆西空军基地（ＳｈａｍｓｉＡｉｒｂａｓｅ）有捕食者无人机进驻。③美国参议员黛安娜•范斯坦更进一步证实了这则新闻的可靠性，她宣称中央情报局的攻击无人机就驻扎在巴基斯坦境内。①在最初几年内，美国无人机在巴基斯坦的攻击行动无论从规模和造成伤亡的情况来说都比较有限，虽然巴基斯坦政府因此遭遇了来自国内的一些压力，但其反应并不太激烈。对于美国政府来说，巴基斯坦普通民众的抗议和反美情绪尚不构成影响美巴战略合作的重大障碍，因此对于来自各方的批评和抨击根本不予理会。不过，美国并不满足于维持低强度的无人机攻击行动。因为初期的攻击效果好得超出了预期，所以美国政府获得了进行全面无人机战的充分理由。２００９年１２月，奥巴马总统授权中央情报局扩大在巴的无人机攻击行动，其决定让人回忆起他在正式入主白宫前的一番表态，即不管巴基斯坦政府同意与否，他一定会对巴基斯坦境内的恐怖分子采取军事行动。２０１０年，无人机在巴基斯坦执行的攻击任务以及造成的人员伤亡急剧增加，创下了２００６年以来的最高纪录。关于无人机攻击造成的恐怖分子和平民伤亡的具体人数，两国政府均未出面证实。截至２０１１年９月１６日，死于无人机攻击的总人数在１，６６１至２，６０１，但其中能被确认为基地组织和塔利班领导人的仅有３５个。②虽然有人认为被击毙者有８０％都是好战分子，但不管是美国还是巴基斯坦都拿不出相应的证据来支持这一结论。与此相反的是，美国布鲁金斯学会的研究员丹尼尔•比曼（ＤａｎｉｅｌＢｙｍａｎ）认为，无人机攻击造成的平民伤亡是好战分子的十倍左右。③如果后者的结论是正确的，那么美国在巴基斯坦的无人机战显然严重违反了战争法的基本原则。

二、美国的立场和态度

美国众议院于２０１０年３月和４月就无人机问题举行了两次听证会。与会证人的作证结果表明，美国在反恐战争中实现其政治和军事目的的手段与国际法之间存在重大的分歧和矛盾，而且难以克服。２０１０年３月２５日，即第一次听证会结束后两天，美国国际法专家、国务院法律顾问高洪柱（ＨａｒｏｌｄＫｏｈ）在美国国际法协会发言，第一次为美国政府的无人机战进行辩解，从国际法和国内法的角度强调了定点清除的合法性。④高洪柱认为，美国无人机在执行定点清除任务时遵循了严格的程序，考虑了包括威胁的紧迫性、相关国家主权、以及这些国家打击恐怖目标的意愿和能力欠缺等诸方面因素。对于在巴基斯坦实施的无人机战，美国自认为遵守了国际法尤其是战争法的基本原则。奥巴马政府已经注意到许多国际法学家对无人机战的严厉批评。作为回应，高洪柱提出了四点主张：第一，在武装冲突中对敌方领导人进行定点清除不违反战争法。作为武装冲突集团一部分的交战人员，是国际法规定的合法目标。而且定点清除可以在使用武力时缩小打击范围，从而避免对平民和平民目标造成更大的伤害。第二，没有理由反对将无人机这样的先进武器系统用于致命的军事攻击行动。有关定点清除的所有规则并不涉及到武器系统的种类，在遵守战争法的前提下，武装冲突并不限制如无人机和灵巧炸弹这样的先进武器系统的使用。况且，这种先进技术还能在攻击行动中确保平民伤亡的最小化。第三，针对特定人员使用致命武力无须事前警告，也不构成法外滥杀。对于一个因合法自卫而卷入武装冲突的国家来说，不需要在对目标使用致命武力前履行任何法律程序。确定合法目标的操作流程非常严谨，在遵守区别原则和比例原则的问题上并不存在媒体指责的所谓疏失现象，攻击行动的计划和执行都能确保其符合所有相关法律的要求。第四，定点清除特定人员的攻击行动没有违反有关禁止暗杀的美国国内法。依据其国内法，在武装冲突中进行自卫时对交战方领导人使用先进武器系统是合法行为，因而不构成暗杀。

三、观点

在巴基斯坦的无人机战问题上，美国是否忠实的遵守了国际法遭到了许多国际法专家的置疑。其行为和言论反映出美国政府倾向于从有利于自身的角度来解读国际法的态度，尤其是战争法的有关规则，如主权、自卫、合法战斗员、区别和比例原则等。

１．关于巴基斯坦的主权。谈到主权问题时，必须提及的是条约法和习惯国际法所确立的两项重要原则：尊重国家主权原则和不干涉原则。这两项原则早已得到国际法院判决（尼加拉瓜诉美国）和法律咨询意见（刚果民主共和国诉乌干达）确认，是国际法的基石和所有国家的自然义务。具体而言，任何妨碍国家使用、管理和控制其领土、领海和领空的行为都构成对国家主权的侵害。主权国家在处理内部事务（包括政治、经济、社会和文化、以及外交事务）时享有不受外来干涉，自由决定和选择的权利。任何使用强迫手段，尤其是武力的直接威胁或支持颠覆活动的间接威胁，都构成对主权国家的干涉。在他国动用武力的行为仅在两种情况下能规避上述两项原则，并具备合法性：一是得到处于中立地位的对象国的许可或授权，二是该对象国没有能力阻止一交战方利用其领土攻击另一交战方。①然而这两种情况似乎并不适用于美国在巴基斯坦的无人机攻击。首先，作为美国的盟友和反恐战争的主要参与者，巴基斯坦不是中立国；其次，在打击基地组织和塔利班的问题上，巴基斯坦显然有自己的策略和计划。虽然与美国彻底清剿的反恐目标不完全一致，但巴基斯坦并非完全没有能力阻止基地组织和塔利班攻击美国及其盟友；现在争议最大的是第三点，即美国在巴基斯坦的无人机攻击行动是否得到了巴方的许可或授权。在这个问题上，媒体和公众得到的信息非常有限，甚至有时还相互矛盾。尽管美国一直坚持说美巴之间就无人机问题达成了秘密协议，但该协议是否真实存在，以及内容是否包括攻击行动始终没得到双方一致确认。更令人怀疑的是，巴方政要多次在公开场合谴责美国的无人机攻击，因此美国实施的无人机定点清除行动的确存在侵犯巴主权的嫌疑。从巴官方近年来对境内的无人机攻击事件的反应看，美国似乎并未严肃对待巴基斯坦的主权利益。巴前总统穆沙拉夫多次否认他曾就无人机问题与美国达成秘密协议，并称无人机确实在技术上侵犯了巴基斯坦的主权。②巴前外交部长马苏德•库雷希也公开宣称，美国的无人机威胁了巴基斯坦主权，要求美国将无人机交予巴方控制，以便规避敏感的主权问题。③关于无人机攻击行动是否得到巴方授权或许可，巴基斯坦总理吉拉尼承认前总统穆沙拉夫确曾批准美国无人机在巴境内执行任务，但任务范围仅限于侦察。④因此，在没有进一步证据做出相反证明的情况下，无人机攻击行动侵犯了巴基斯坦主权是唯一合理的结论。

２．关于自卫的扩大解释。国家之间动用武力属于非法行为，这是国际法始终坚持的准则。不过在两种例外情况下使用武力是得到国际法许可的：一是获得联合国安理会的授权，二是出于自卫。《联合国宪章》第５１条承认会员国进行单独或集体自卫的自然权利。然而，２００２年美国国家安全战略对自卫进行了扩大解释。该安全战略提出要针对恐怖组织进行“先发制人”的自卫，以阻止和避免敌对行动的发生。反对者认为这在一定程度上构成了对联合国宪章维护世界和平的根本宗旨的曲解。⑤事实上，在适当限度内侵犯中立国主权和领土的严格标准同样适用于美国安全战略所支持的预先自卫。可是在这一问题上，联合国并不完全赞同美国的做法。早在１９８１年，联合国就曾谴责以色列以预先自卫作借口袭击伊拉克在建核反应堆的行动。由此可见联合国在自卫权扩大解释的问题上是持非常谨慎的态度。２００４年，联合国秘书长的高级专家小组起草了一份全球安全形势的报告。虽然该报告认为习惯国际法确立了有限的预先自卫权，但却拒绝承认美国针对恐怖组织发动预防性战争具有合法性。该报告特别强调，预先自卫只能在攻击威胁迫在眉睫，没有其他办法加以阻止时实施，并且自卫行动必须遵循比例原则。最为重要的是，联合国不支持任何国家对宪章第５１条进行重新解释。①美国政府认为，由于“９•１１”事件以后基地组织一直没有放弃袭击美国的计划，因此美国有权依据国际法行使自卫权，对基地组织以及支持它的塔利班和其他恐怖组织实施武力打击。在巴基斯坦针对基地组织和塔利班领导人进行的无人机定点清除也是自卫的一部分。从预先自卫的角度来分析这个问题应该考虑两方面因素，包括巴境内基地组织和塔利班成员对美国构成威胁的紧迫性，以及是否存在阻止其攻击美国的其他办法。美国发动的全球反恐战争持续长达十年，可谓战果累累，使基地组织基本丧失了策划和发动类似“９•１１”恐怖袭击的能力。身处巴联邦部落地区的恐怖分子在缺乏先进武器和通信联络受到监视的情况下，不可能从千里之外对美国发起突然攻击，因此其威胁的紧迫性似乎还达不到２００４年联合国安全形势报告所强调的程度。其次，解除该地区恐怖分子构成的威胁并非只能依靠美国的无人机战。巴军方在瓦齐里斯坦展开的军事行动，及其在２００６年同部落地区达成停火协议的做法，都能在一定程度上解除或削弱美国及其盟国受到的恐怖袭击威胁。鉴于此，利用无人机攻击进行的预先自卫已经超越了宪章第５１条所规定的有限自卫权的范围。

３．关于中央情报局特工的战斗员身份。在巴境内的无人机攻击任务总体上由中央情报局负责，参与授权和指挥攻击的特工人员的身份实际上是武装冲突中的战斗人员。然而其身份是否符合日内瓦公约关于战斗员地位的界定却存在极大争议。依据战争法，合法的战斗员包括常规武装部队和非常规武装部队，前者是“合法战斗员”的主体，而后者则包括民兵和志愿军，其地位已经逐渐得到１９４９年日内瓦公约的承认。②但中情局特工只有平民身份，不仅没有经过相关战争法律和惯例的培训，而且也不完全具备合法战斗员的基本特征：必须由对下属负责的长官指挥；佩戴远距离即可识别的标志。前中央情报局无人机指挥官表示，在他的１７年工作经历中，没有接受过一天有关战争法的培训，包括最基本的区别和比例原则，必要的人道原则。③所以，中情局特工原则上属于非法战斗员，不享有代表美国参加武装冲突的合法权利。然而必须承认的是，随着战争样式的多元化发展，常规和非常规武装部队以外的人员正在越来越多的参与武装冲突，其中也包括中情局特工这种得到参战国政府授权的人员，以及为了履行服务协议而出现各个战场的黑水公司雇员。虽然有国际法学者认为这些人员参与战斗并不违反战争法，但他们却因不具备合法战斗员的身份而不享有战斗员的国内法管辖豁免。所谓国内法管辖豁免，是指战争法赋予合法战斗员的以豁免权，使其杀伤人员和破坏财产的行为免受国内法的管辖。作为合法战斗员的特权，他们只会受战争法，而不是普通刑事法律的审判。但是参与无人机定点清除任务的中情局特工没有豁免资格，理论上他们受到被攻击国国内法的管辖，并对其造成的人员伤亡和财产损失承担刑事责任。实际上，这样的担忧已经变为现实。２０１１年７月，巴基斯坦人权律师夏扎德•阿克巴尔代表无人机攻击的三个受害家庭在巴法院正式起诉中央情报局前首席法律顾问约翰•里佐。④里佐在任期间曾负责无人机在巴定点清除行动的批准工作，因而被指控犯下了反人类罪和谋杀罪。虽然当事律师对这起诉讼的前景并不乐观，但其提出控诉的法律依据无懈可击。所以今后可能会有更多的中情局人员因参与在巴的无人机攻击行动而面临刑事诉讼。

４．关于区别和比例原则的遵守。《１９４９年８月１２日日内瓦公约关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书》（第一议定书）就区别原则和比例原则做出了规定，要求攻击行动应限于军事目标，平民和平民目标不得作为攻击目标，并且禁止实施可能给平民生命、健康、财产或三者同时造成意外损害，与预期的具体和直接军事利益相比损害过大的攻击。①首先就区别原则而言，正如高洪柱所说，美国与基地组织和塔利班之间的爆发的是一场非常规的武装冲突，因为后者没有传统意义上的军事力量。他们是通过隐藏在平民当中来攻击美国及其盟友。这种行为使得通过遵守国际法来保护无辜平民变得更加困难和关键。②其真实的意思表达似乎是说在这种情况下让美国严格遵守区别原则不太现实。表面上，美国政府对外宣称其在使用无人机打击基地组织和塔利班的过程中，已尽到最大努力以确保只攻击合法目标，并将附带损失（无辜平民的伤亡）减至最低。而实际上，中情局在无人机攻击任务的策划和实施中似乎缺乏严格的程序来确保遵守区别原则。主要理由包括：一是从２００８年开始，攻击任务逐渐减少了对目标名单的依赖，转而将任意目标的可疑行为作为发起致命攻击的依据和理由；③二是巴基斯坦部落地区长久以来便有崇尚武器的文化，许多成年男性都携带轻型武器甚至肩扛式火箭弹，但这并不代表他们一定是恐怖分子或叛乱分子；三是美国在巴基斯坦地面情报的欠缺常常无法为无人机攻击提供准确的目标指示。前驻阿美军司令麦克柯里斯托曾在评估报告中明确指出情报工作存在问题。④其次，比例原则的根本意义在于通过向武力施加者强调避免额外风险的重要性，以及提示其加倍重视可能给无辜者造成的伤害，从而达到保障无辜平民生命权的目的。然而基于两方面的原因，无人机系统可能更容易导致不必要和不成比例的平民伤亡。一是无人机系统给攻击策划者和实施者创造一个与现实相割裂的虚拟战场环境，难以让无人机操作员掌握全面而真实的战场信息，尤其是在准确辨识攻击目标方面。曾经发生过监视位于坎大哈的本拉登住所的无人机，其侦察系统提供的高分辨率画面无法绝对准确辨认本拉登的情况。⑤二是无人机操作人员超然的情感和心态不利于其以克制的方式使用武力。有无人机操作员在接受媒体采访时表示，发射地狱火导弹的那一刻是他最有成就感的时候。如他所说，无人机操作员在执行任务的某些时候可能与电玩游戏者的心态相似，其动用武力的意愿在不经意之间就遭到了强化。而这些因素在客观上显然不利于审慎的使用致命武力。这也许可以解释布鲁金斯学会学者有关平民伤亡比例极高的观点。

结论

军事科技的发展使无人机作战能力得到快速提高。但是战争技术的更新并不必然导致战争法的落后与过时。战争法所包含的约束性规定和原则足够宽泛，可以为几乎所有武器系统的合法使用提供规范性指导。所以说，无人机战所牵涉的国际法问题不能完全归因于特定武器系统的使用。事实上，无人机在提高武器攻击精度，为更准确区分军事和民用目标提供辅助信息方面具有无可替代的优势。因此，将攻击无人机投入战场的做法本身并不会直接导致违反国际法的结果。问题的出现在很大程度上都是起因于决策和实施上的错误选择，导致其背离了国际法的许多重要原则和基本精神。还需要指出的是，美国在巴无人机战的深远影响不仅牵涉国际法领域。对美国而言，十年反恐战争的代价之沉重，不仅包括庞大的军费支出和美军士兵的巨大伤亡，而且还牵涉其政治制度的权力制衡基础遭到侵蚀，反恐盟友之间的关系紧张，以及因为违反国际法基本原则和精神导致的美国国际形象和道德地位的衰落。作为反恐战争的重要盟友，巴基斯坦深受无人机攻击问题的困扰。由于该问题导致巴民众的反美情绪不断高涨，反对派的诘责和倒政府行动持续升级，因而也致使巴政府处于非常被动与尴尬的境地，进而制约了巴方打击恐怖和叛乱分子的意愿和积极性。不恰当的利用攻击无人机在巴基斯坦境内进行反恐作战行动，虽然取得了一定的战术打击效果，但也对美国在南亚的整体反恐战略产生了负面作用。无辜平民伤亡在任何军事行动中都无法避免，但是美国在巴进行的无人机战不仅没有剿灭恐怖组织，其导致的大量平民伤亡反而助长了反美情绪，进一步增加了打击恐怖势力的难度。任何形式使用武力的行为，必须以遵守战争法、国际人权法和国内法规定的义务为前提，所有国家概莫能外。解决这一问题的关键在于美国需要停止完全从自身安全利益的角度来解释国际法，不要为无节制的预先自卫和非法战斗员进行开脱而故意曲解国际法理论，并在攻击无人机的应用问题上切实遵守主权原则、区别原则和比例原则的要求。